La configuración de las políticas de migración circular en Sudamérica. Los acuerdos de regulación laboral de España con Colombia y Ecuador*

The Configuration of Circular Migration Policies in South America. Spain’s Labour Agreements with Colombia and Ecuador

A configuração das políticas de migração circular na América do Sul. Os acordos de regulação laboral da Espanha com a Colômbia e o Equador

Silvana Santi
Universidad de Belgrano, Argentina
Janneth Clavijo
Universidad Nacional de Córdoba, Argentina

La configuración de las políticas de migración circular en Sudamérica. Los acuerdos de regulación laboral de España con Colombia y Ecuador*

Desafíos, vol. 32, núm. 2, 2020

Universidad del Rosario

Fecha de recepción: 27 Mayo 2018

Fecha de aprobación: 10 Junio 2019

Resumen: Este trabajo indaga sobre el modo en que se conciben los procesos migratorios y los sujetos migrantes en la implementación del modelo de Migración Laboral Temporal y Circular (MLTC), en particular, en los acuerdos relativos a la regulación y ordenación de los flujos migratorios de España con Colombia y Ecuador (2001-2008), respectivamente. El texto se inscribe en una discusión más amplia acerca de la construcción del vínculo entre migración y desarrollo bajo la perspectiva de la gobernabilidad migratoria. Desde allí se abordan las nociones de cooperación, regularidad, (co)desarrollo y circularidad, como conceptos centrales que fundamentan la formulación y el desarrollo de estos programas. Para ello, optamos por un abordaje cualitativo a partir de la recopilación y análisis de un corpus documental que contempla diversos materiales institucionales. Los resultados muestran que los programas de MLTC forman parte de los mecanismos de control y gestión migratoria que se inscriben dentro de dinámicas políticas globales, regionales y nacionales. Enmarcados en la idea de una migración ordenada, los esquemas de MLTC actúan como dispositivos asimétricos de impronta Norte-Sur, ofreciéndose como soluciones de beneficio mutuo para el desarrollo de las sociedades de origen, de destino y para los migrantes.

Palabras clave: Migración Laboral Temporal y Circular, migración laboral, migración temporal, desarrollo, políticas migratorias, España, Ecuador, Colombia.

Abstract: This work investigates how migratory processes and migrants have been conceived in the implementation of the Temporary and Circular Labour Migration (TCLM) model. Our focus is on Spain’s Agreements with Colombia and Ecuador on the Regulation of Labour Migration Flows (2001-2008). The work is part of a broader discussion about the conceptual link between migration and development from the migration governance´s perspective. Building on this discussion, we address the notions of cooperation, regularity, (co)development, and circularity as central concepts, which lay the foundations for these programs› formulation and development. For this purpose, we choose a qualitative approach; in particular, we gather and analyze several institutional documents. The findings show that TCLM programs are part of mechanisms of control and migration management, which are embedded within global, regional, and national political dynamics. Framed within the idea of orderly migration, TCLM schemes operate as North-South asymmetrical devices, by offering solutions of mutual benefit for the development of the societies of both origin and destination as well as for migrants.

Keywords: Temporary and Circular Labour Migration, Labour Migration, Temporary Migration, development, migration policies, Spain, Ecuador, Colombia.

Resumo: Este trabalho indaga sobre o modo em que são concebidos os processos migratórios e os sujeitos migrantes na implementação do modelo de Migração Laboral Temporária e Circular (MLTC), particularmente nos Acordos relativos à Regulação e Ordenamento dos Fluxos Migratórios da Espanha com a Colômbia e o Equador (2001-2008), respectivamente. O texto se insere em uma discussão mais ampla acerca da construção do vínculo entre migração e desenvolvimento sob a perspectiva da governabilidade migratória. Desde ali abordam-se as noções de cooperação, regularidade, (co)desenvolvimento e circularidade, como conceitos centrais que fundamentam a formulação e o desenvolvimento destes programas. Para isto, optamos por uma abordagem qualitativa a partir da recopilação e análise de um corpus documental que contempla diversos materiais institucionais. Os resultados mostram que os programas de MLTC formam parte dos mecanismos de controle e gestão migratória que se inserem dentro das dinâmicas políticas globais, regionais e nacionais. Enquadrados na ideia de uma migração ordenada, os esquemas de MLTC atuam como dispositivos assimétricos de impronta Norte-Sul, oferecendo-se como soluções de benefício mútuo para o desenvolvimento das sociedades de origem, de destino e para os migrantes.

Palavras-chave: Migração Laboral Temporária e Circular, Migração Laboral, Migração Temporária, desenvolvimento, políticas migratórias, Spanha, Equador, Colômbia.

Introducción

Los programas de migración temporal aparecieron hacia finales delsiglo xix y principios del siglo xx (Décosse, 2013). Sin embargo, pesea que las políticas sobre migración y trabajo han cambiado en las últimas décadas, los acuerdos bilaterales sobre migraciones laborales han permanecido hasta la actualidad. Un punto de inflexión histórica puede trazarse en la década de 1970, momento en el que las crisis mundiales del dólar (1971) y del petróleo (1973), los cambios en el esquema globalde división del trabajo, la caída del modelo de Estado de bienestar en Europa y el paso del sistema fordista al posfordista impactaron en la reconfiguración de las políticas. En varios países europeos devino una etapa de endurecimiento de las políticas migratorias conocida como “de puertas cerradas” o “inmigración cero” que priorizó líneas de acción que oscilaron entre la regularización selectiva y la expulsión (Santi Pereyra, 2017b). En este marco, en el contexto europeo tomó fuerza el discurso del desarrollo ligado al de la inmigración. La noción de desarrollo comenzó a desplegarse desde los países de inmigración, por un lado, para promover el retorno de los trabajadores a sus países de origen, a través del emplazamiento de emprendimientos productivos y, por otro lado, incentivando la promoción de la ayuda y la cooperación al desarrollo como medida para prevenir y gestionar la inmigración.

Damilakou y Venturas (2015) atestiguan que, en Latinoamérica, la relación entre migración y desarrollo se emplazó desde la década de 1960 de la mano del Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (cime), hoy rebautizado Organización Internacional para las Migraciones (oim). Este enfoque de vincular la migración al desarrollo se mantuvo con diferentes matices hasta hoy. Desde 1995, la oim impulsó en su agenda política tanto programas de migración laboral temporal como asistencia técnica a los países en esta materia, en vínculo con el desarrollo, la migración ordenada y la gobernabilidad migratoria. Recientemente, estas inciativas se agruparon bajo la denominación de Migración Laboral Temporal y Circular (mltc) con impacto en la región de Latinoamérica. Hasta 2009, por ejemplo, la oim prestó asistencia para programas de migración laboral entre Canadá con países como Colombia, El Salvador, Guatemala, y Honduras ( oim, 2010c). También, la oim participó de los modelos de mltc entre España-Colombia y España-Ecuador, que abordaremos en este artículo.

Con este trabajo, buscamos aportar a una discusión más amplia acerca del vínculo entre migración y desarrollo, al hacer énfasis en sus nexos con la perspectiva de la gobernabilidad migratoria. 1 Postulamos que las estrategias de gestión y control migratorio presentes en estos programas de mltc desarrollados por España con Colombia y Ecuador son mecanismos que atraviesan el modo en que se construye el vínculo entre el desarrollo y los procesos migratorios basados en la idea de una migración ordenada. En concreto, nuestro objetivo es indagar sobre el modo en que se conciben los procesos migratorios y los sujetos migrantes bajo la implementación del modelo de mltc. En particular, se analizan los Acuerdos de Regulación y Ordenación de Flujos Migratorios (arofm), 2 llevados adelante por España en los contextos colombiano 3 y ecuatoriano 4 desde 2001 hasta la crisis económica desatada en 2008.

El análisis de los acuerdos entre España con Colombia y Ecuador permite evidenciar formas particulares que han adoptado las políticas que vinculan migración y desarrollo en los lugares de origen y destino. La elección de estos casos se vincula a que Ecuador 5 y Colombia 6 —en ese orden— han sido los principales países de origen de la migración latinoamericana asentada en España entre 2001 y 2008 (Ministerio del Interior, 2001, 2002, 2003; Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 2004, 2005, 2006, 2007; Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2008). Esas dinámicas de los flujos migratorios incidieron en la adopción y el desarrollo de los programas de mltc, lo que permitió dar relevancia a estos dos casos para el análisis de estas modalidades de gestión migratoria en el contexto sudamericano.

En este trabajo, además, se dialoga con investigaciones individuales y conjuntas desarrolladas en instancias previas. Si bien existen diversos estudios que se han aproximado a estos acuerdos migratorios de España con Colombia y Ecuador, como Cachón (2004); Zapata- Barrero, Faúndez, y Sánchez Montijano (2009); López-Sala y Sánchez Montijano (2014), entre otros, es de interés para las investigadoras aportar a la discusión con un trabajo que contribuya a aumentar los escasos artículos que han abordado estos antecedentes desde una perspectiva crítica, como Santi y Clavijo (2013); Clavijo Padilla (2014); Santi Pereyra (2017a; 2017b); y Achón Rodríguez (2017).

Desde un abordaje cualitativo, se sigue la estrategia metodológica denominada documentación (Valles, 1999) que procura rastrear las representaciones presentes en los documentos oficiales que reflejan la posición de los actores analizados (Vromen, 2018). La recopilación del corpus documental se realizó en diferentes momentos relacionados con investigaciones para nuestras tesis de maestría 7 y, posteriormente, con una actualización para el presente artículo, en particular de informes oficiales sobre los programas y la evaluación de su implementación. En este sentido, en el caso colombiano existe mayor cantidad de materiales institucionales que permitieron una amplia recopilación de documentos desde los cuales ahondar en el análisis. En el caso ecuatoriano, al existir menos material oficial sobre el tema, se recurrió a otras fuentes primarias de información. Se planteó una selección de las entrevistas semi-estructuradas realizadas a funcionarios públicos ecuatorianos y españoles clave que trabajaron en el ámbito del acuerdo. 8 Las entrevistas permiten un acceso a los discursos y a las percepciones que los funcionarios tienen sobre las políticas, así como a la implementación de los programas.

En adelante, el trabajo se estructura en tres apartados. Primero, planteamos elementos de orden teórico que permiten contextualizar y problematizar la formulación de los programas de mltc, enmarcados en el debate más amplio acerca de la relación entre migración y desarrollo. En segundo lugar, abordamos cuatro categorías sobre las que se ha fundamentado y legitimado la adopción de los programas de mltc como forma de migración ordenada en estos países andinos, a su vez, vinculada con la perspectiva de la gobernabilidad y la gestión de las migraciones. Así, las categorías hacen referencia a la cooperación asociada, en particular, a los procesos de selectividad de los sujetos migrantes y a la circularidad que da por sentada la previsibilidad de los flujos y el control del movimiento. También hacen referencia a las nociones de codesarrollo y a la regularidad como características legitimadoras de las migraciones en el marco de los mltc. Por último, recapitulamos las ideas y discusiones centrales presentadas, para esbozar algunos caminos que abre este análisis.

Algunos presupuestos teóricos sobre la mltc para interrogar

Este primer apartado señala algunos elementos teóricos que permiten problematizar las definiciones y lineamientos que se promueven con estas modalidades de migración y retomar algunos antecedentes referidos a la implementación de los modelos de gestión migratoria vinculados a los programas de mltc.

Una de las formas fundamentales en que se ha concebido al migrante en el ámbito nacional, regional e internacional es como trabajador. Desde esta categoría, su movilidad geográfica adquiere justificación y aceptación. Para el Estado nacional, la presencia del migrante se concibe como ilegítima porque interpela al orden nacional donde se inserta (Sayad, 2008). En ese sentido, la condición nacional/no nacional adquiere centralidad en las categorías que estructuran las políticas sobre migraciones. La categoría inmigrante se define en el pensamiento estatal como provisional, por lo que debe tener un esta tus que confirme esa condición, por ejemplo, un permiso de trabajo limitado en el tiempo, en el espacio y en el abanico de actividades (Sayad, 2010).

De esta manera, en los esquemas de mltc la presencia no-nacional es ordenada de modo temporal y justificada con relación a los beneficios que reporta a los Estados involucrados, particularmente al de destino. Entender al migrante solo como trabajador concede argumentos a la lógica mercantil de las migraciones, dado que el migrante previsto como mano de obra es parte de la fórmula de productividad y crecimiento (Domenech, 2007). Esta asimilación conceptual de migrantetrabajador supone una “unidimensionalización” del sujeto migrante, que es interpelado por el dispositivo jurídico exclusivamente como trabajador, es decir, solo como un factor más del proceso productivo (Stang, 2009, pp. 301-303).

Otra cuestión medular es cómo se vincula políticamente la migración y el desarrollo en estos programas. Retomamos el análisis relacional propuesto por Novak (2016) al considerar que este nexo lleva implícito un proceso histórico y político de producción de desigualdades, así como un proceso contextual de reproducción social de la subsistencia y de fuerzas productivas que definen este campo. Es decir, consideramos la relación entre migración y el desarrollo dentro de un esquema de desarrollo desigual (Delgado Wise, Márquez Covarrubias & Rodríguez Ramírez, 2009).

Acudimos a algunos de los elementos brindados por la teoría de la dependencia 9 para analizar el sistema de relaciones jerárquicas en el que los procesos migratorios tienen lugar, bajo un sistema producido y a la vez reproductor de lógicas y condiciones asimétricas entre Estados, regiones y actores que inciden en las formas de concebir y abordar las migraciones. En este caso, dichas relaciones se evidencian en la formulación y promoción de los programas de mltc.

Una de las cuestiones que se retoma de la mirada dependentista son las diferentes posiciones, funciones y posibilidades de intervención que los países adquieren dentro del sistema internacional jerarquizado, marcadas por la dialéctica centro-periferia 10 (Norte-Sur), y por el modo en que el discurso del (sub)desarrollo se ha configurado en diversos contextos. Este proceso se presenta en varios estadios, en los que “la percepción del extranjero como alguien que necesita ayuda ha tomado sucesivamente las formas del bárbaro, el pagano, el infiel, el salvaje, el ‘nativo’ y el subdesarrollado” (Trinh, en Escobar, 1997, p. 25). Diagnosticar al otro como subdesarrollado se constituye un mecanismo administrativo de poder, para designarlo e intervenir en su realidad (Escobar, 1997). Las relaciones de dominación que esta dialéctica ha supuesto se reflejan tanto en el ámbito económico, sociopolítico y cultural, como también en las dinámicas y tratamientos promovidos para las migraciones internacionales. En este orden de ideas, la migración internacional (incluida la colombiana y la ecuatoriana) no es un evento coyuntural ni único, debe visualizarse dentro de un proceso estructural y mundial que se encuentra inserto en la globalización del capital, en la que la migración del Sur al Norte se intensifica y en la que el Sur empobrecido envía gran cantidad de mano de obra hacia el Norte que precisa satisfacer necesidades de fuerza de trabajo a bajo costo y con mínimos derechos (Guarnizo, 2006).

En esta línea, como sostiene Sayad (1996), las migraciones reflejan dinámicas de relaciones asimétricas y de dominación prevalecientes en el escenario mundial; por tanto, en diferentes escalas, los procesos migratorios evidencian esa desigualdad en las relaciones de fuerzas (materiales y simbólicas). De modo que, las políticas construidas por los Estados receptores son las que condicionan y clasifican los movimientos migratorios al establecer categorías como legal/ilegal, temporal/definitivo, refugiados/migrantes económicos, entre otras (Zolberg, 1983).

En este marco, se insertan los programas de mltc acordados entre dos Estados con desiguales atribuciones de poder en el sistema internacional que buscan la “regulación”, la “ordenación” y el control de los flujos migratorios laborales. En esta línea, la noción de retorno ha tomado diferentes connotaciones en el ámbito académico y político: se ha definido de forma diferenciada como un movimiento voluntario, obligatorio, temporal, y circular, entre otros. Estas caracterizaciones suponen un amplio debate; sin embargo, en este trabajo se pondrá el foco en algunas cuestiones vinculadas al retorno a partir de las delimitaciones que establecen los mismos Acuerdos de mltc.

La mltc se enlaza con las políticas migratorias que predican el modelo win-win-win, las cuales supondrían una ganancia para todos los actores implicados en la idea de circularidad. Este modelo ha sido cuestionado por Vertovec (2007, p. 2), quien problematiza de qué manera se pueden lograr beneficios al mismo tiempo para los países receptores —al suplir la escasez laboral en sus mercados de trabajo—, para los países de origen —mediante remesas que garantizan el desarrollo—, y para los propios migrantes mediante la oferta de determinados empleos y del uso de sus salarios. El mismo autor aboga por indagar sobre el saber técnico de los policy-makers, quienes seleccionan qué trabajadores se pueden elegir como migrantes laborales (Vertovec, 2007).

Como señala Domenech, la idea de una “migración ordenada”, basada en el paradigma de la gobernabilidad migratoria, tiene como propósito tornar el proceso migratorio en “ordenado, predecible y manejable”, al implementar para ello sutiles estrategias de regulación que intentan “conducir, direccionar, y canalizar” las migraciones (2011, p. 67). En definitiva, se trata de un paradigma que se asienta en la “legalidad” y que por ello presta atención al control de las migraciones “irregulares” (Domenech, 2011).

En torno a las relaciones entre programas de trabajadores temporales y la migración (no)autorizada, algunas investigaciones han abordado las diversas formas de agencia de los sujetos frente a los programas de migración laboral, evidenciando cómo opera la decisión de los migrantes de retornar o quedarse basada en cómo se “administra el programa y la existencia de una serie de condiciones en los países que los reciben” (Basok, Bélanger, Candiz & Rivas, 2015, p. 27). A la par, “la precariedad que se vive como consecuencia de vivir con un estatus migratorio particular puede obligar a los migrantes a optar por otro estatus, aunque también sea precario, pero diferente” (Basok et al., 2015, p. 27).

El estudio de Reigada Olaizola (2012), acerca del sistema de contratación en origen de mujeres de Europa del este y de Marruecos para trabajar en el cultivo de la fresa en Huelva, España, ha revelado que este modelo de “inmigración ordenada” posibilita procesos de sustitución étnica y sexual de mano de obra, así como garantiza un determinado volumen y perfil de trabajadoras, asegurando su flexibilidad, disponibilidad, y la reducción de costes debido a condiciones de trabajo precarias en el marco legal de un convenio bilateral.

También López Sala (2016), al focalizarse en el mismo caso, ha resaltado la migración circular producida por los empleadores al repetir las contrataciones de los mismos migrantes en diferentes campañas de reclutamiento. Con base en entrevistas con funcionarios y representantes sindicales quienes señalaban que alrededor de un 20 % de los migrantes no regresaba a su país de origen, López Sala (2016) sostiene que desde 2005 se ha producido un endurecimiento de los controles gubernamentales sobre la cláusula de retorno obligatorio. Molinero y Avallone observan que, en el caso de Huelva, el retorno al país de origen se garantiza por un conjunto de factores que van más allá de los plasmados en convenios bilaterales, como: los vínculos familiares en las zonas de origen, la obligación de “comportarse bien” y volver al final del programa para poder ser nuevamente seleccionados, el desconocimiento de los propios derechos y de la lengua española (2017, p. 58). En suma, las relaciones desiguales centro-periferia, no solo se evidencian en los procesos de selección según los intereses y demandas en destino, sino también en los sectores y formas de inserción laboral que se proponen en el marco de la mltc.

Los programas de mltc en el marco de gobernabilidad migratoria: ¿gestión ordenada para el desarrollo?

La noción de “gobernabilidad migratoria” apunta al objetivo de promover una lógica selectiva, de costo-beneficio hacia las migraciones, perspectiva desde la cual se advierte la imposibilidad de controlar de manera eficaz los flujos migratorios a través de medidas de índole restrictiva, al clasificar a los migrantes sobre la base de una supuesta (in)utilidad y al establecer una serie de criterios en torno a los beneficios y desventajas de la inmigración (Domenech, 2013). Desde esta visión, el incremento o implementación de acciones dirigidas hacia los connacionales en el exterior estará dada bajo esa mirada selectiva, en la que la relación Estado-migrantes parece formularse desde las demandas del Estado a los migrantes y no viceversa, enmarcadas en lo que se denomina migración ordenada. regular (Clavijo Padilla, 2014).

Un factor central de influencia en la construcción de la política nacional ha sido la formulación e implementación de instrumentos generados en ámbitos bilaterales, regionales e internacionales, como la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (csm), la Comunidad Andina de Naciones (can) y las Cumbres Iberoamericanas, entre otros, así como también por la intervención de instituciones intergubernamentales, en especial de la oim (Domenech, 2007), cuya promoción de la perspectiva de la gobernabilidad y gestión de las migraciones ha sido determinante en el modo en que diversos actores nacionales, regionales e internacionales conciben, abordan e intervienen en los procesos migratorios. Al respecto, las propuestas realizadas por el Estado colombiano hacia los emigrantes guardan una estrecha sincronía con la metodología planteada por la oim desde 2003, acerca de las formas de vinculación de los nacionales en el exterior con los Estados de origen 11 y con la noción de codesarrollo como concepto fundamental en la implementación de programas de mltc. En la misma tónica, la oim ha tenido una notable impronta en el desarrollo de la política migratoria ecuatoriana como resultado de la puesta en marcha de proyectos conjuntos con el Estado, especialmente en lo que respecta al asesoramiento técnico y financiero para llevar adelante políticas concretas, iniciativas dirigidas a trabajadores migrantes, y capacitaciones a los diversos actores ecuatorianos implicados en el tratamiento político de las migraciones.

Cooperación y circularidad

En los programas de mltc, a través de la noción de cooperación, se alude al desarrollo para legitimar determinada forma de ordenamiento y regulación de las migraciones en concordancia con las necesidades de los países de destino. La cooperación en asuntos migratorios no se ha constituido en un instrumento para la reconfiguración de relaciones asimétricas sino que, por el contrario, se evidencia como un elemento aglutinador que no aborda de forma estructural el conflicto, por tanto, favorece la reproducción de esas asimetrías, y promueve un discurso y un tratamiento unívoco frente a la temática. En este marco, las políticas que piensan la migración, conforme al rol funcional que los migrantes deben cumplir, obedecen a intereses y lógicas dominantes en las relaciones centro-periferia, que adoptan formas particulares en cada contexto histórico.

Bajo el paraguas de la gobernabilidad migratoria, los programas de mltc plantean la cooperación de los países de origen y destino como corresponsables de la gestiónde los flujos migratorios. Los acuerdos firmados por España con Colombia y Ecuador pusieron en práctica esta forma de pensar las migraciones: “A través de los acuerdos firmados con estos países hay una corresponsabilidad en cuanto al esfuerzo, no solamente del Gobierno de España, sino incluso compartido, tanto […] con Ecuador, Colombia […]” (Comparecencia del Delegado del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, Enrique Fernández-Miranda, 2002).

La manera en que dichos programas se presentan (como una herramienta internacional de gestión optimizada y compartida de los flujos migratorios) plantea el desafío de escudriñar en la retórica utilizada para promoverlos (Décosse, 2013). Esta corresponsabilidad en el caso España-Colombia y España-Ecuador supone que todos los actores involucrados aniden el control migratorio en origen como una opción propia, voluntaria y necesaria.

La idea sobre las ventajas que la circularidad supone, al controlar los tiempos de movimiento y retorno, es otro de los puntos en los que la mltc dialoga con la gobernabilidad migratoria y su lógica costo-beneficio. En el caso colombiano se plantea que:

El contrato deberá incluir […] un compromiso de regreso a Colombia al término del permiso de trabajo y la presentación del trabajador […] ante una Oficina Consular Española en Colombia. El incumplimiento de este compromiso será tenido en cuenta en la resolución de eventuales solicitudes de permisos de trabajo y residencia que se presenten ante las autoridades españolas ( arofm entre España y Colombia, 2001, Art.10).

Aunque en el caso ecuatoriano es muy similar, se puede notar que se buscaba un mayor apercibimiento al manifestar que:

El incumplimiento de este compromiso les inhabilitará para toda contratación futura en España, y será tenido en cuenta en la resolución de eventuales solicitudes de trabajo y residencia que presenten ante las autoridades españolas […] (arofm entre España y Ecuador, 2001, Art.12).

Tradicionalmente, los programas migratorios laborales parten de una temporalidad que acota la permanencia en el país de destino y limita la posibilidad de que los migrantes acumulen derechos sociales, económicos y políticos (Décosse, 2013). Los acuerdos de mltc restringen aún más esto, al aunar la temporalidad con la circularidad como requisitos indisociables determinados por los Estados: solo si el migrante cumple con todo lo pactado en el acuerdo, incluido el retorno obligatorio, se le abre la puerta a la migración circular, es decir, a una nueva migración. Tal como sostienen López-Sala y Godenau, en los programas diseñados bajo la premisa de la circularidad “[…] el reclutamiento de trabajadores temporales se convierte en un proceso condicionado y selectivo en el que la admisión controlada se combina con la obligatoriedad del retorno” (2015, p. 11). La confirmación de la temporalidad busca evitar los costos de la migración indefinida y garantizar los aportes al desarrollo a través de la mano de obra y de la inversión de remesas en origen, lo que representa trasladar hacia los sujetos y sus familias la responsabilidad del llamado desarrollo regional y local, mediante las transferencias esperadas de las experiencias migratorias. Un representante de la oim ilustra esta cuestión:

Un instrumento a discutir es el de la migración laboral planificada, con una perspectiva desde el desarrollo local, hay que superar la etapa en que la migración laboral es simplemente para cubrir y atender desempleados en Colombia o gente que quiere mejorar su condición de vida. Se debe profundizar en los modelos de migración laboral temporal y circular que permitan a la gente trabajar un tiempo corto en el exterior, regresar con impacto en su comunidad de origen (Josué Gastelbondo, Coordinador Proyectos de Vivienda, Trabajo y Crédito, oim, 2009, p. 34).

Estos programas migratorios se inscriben dentro de lineamientos políticos regionales y globales y actúan como dispositivos que refuerzan las dinámicas asimétricas Norte-Sur, cuyos postulados remiten a una forma utilitarista de entender el desarrollo, buscando la regulación y control de la migración a través de mecanismos expuestos como de beneficio mutuo. Así también se entrevé en el discurso oficial español:

[…] la política de cooperación al desarrollo es un elemento que, […] contribuye a la ordenación o a la mejora de la política migratoria, ya que ayuda, […] a que las poblaciones se asienten, dándole oportunidades en su país de origen para que no tengan que salir de él. […] haciendo de ellas algo positivo y un motivo de oportunidad más que un problema en las relaciones entre nuestros países y las poblaciones emigradas” (Comparecencia del Secretario General de la Agencia Española de Cooperación Internacional [aeci], Jesús Manuel Gracia Aldaz, 2000).

En palabras del funcionario, la cooperación al desarrollo de España se instrumentaliza en función de los objetivos de la política migratoria y de la ordenación de los flujos en un sentido restrictivo. Estas formas de gestionar las migraciones proponen el reclutamiento de trabajadores temporales, que deben atravesar procesos de selección, instrucción y traslado, de acuerdo con las solicitudes de entes estatales y sectores privados de los países de destino. Bajo estas premisas se establecen lineamientos para la contratación de mano de obra colombiana y ecuatoriana en función de la demanda española en determinados sectores. Así se menciona que: “Las autoridades españolas, comunicarán a las autoridades [locales] el número y las características de las necesidades de mano de obra teniendo en cuenta la existencia de ofertas de empleo” ( arofm entre España y Colombia, 2001, Art.3; arofm entre España y Ecuador, 2001, Art.3).

La similitud de los artículos de los dos acuerdos es evidente. Mientras que en el caso colombiano el ente estatal encargado de seleccionar a los candidatos a emprender el viaje a España fue el Servicio Nacional de Aprendizaje (sena), en Ecuador se estableció un comité de selección mixto hispano-ecuatoriano y una Unidad Técnica de Selección de Trabajadores Migrantes (utstm). En ambos casos, además de los actores estatales, actores privados españoles como empleadores o representantes de estos, podían hacer parte del proceso de preselección de los trabajadores. En el Acuerdo entre España y Ecuador se abría el juego para que, a solicitud, pudiesen intervenir representantes sociales y de las ong, aunque finalmente no se puso en práctica.

A pedido del Ecuador, la oim brindó asistencia técnica para la implementación de todo el acuerdo. Desde 2002, por convenio entre la Cancillería Ecuatoriana y la oim se conformó la utstm, ente encargado de operativizar el acuerdo hispano-ecuatoriano. Apoyada en lógicas que están más cerca del sector privado, la oim explica que la utstm:

[…] ofrece un servicio integral, a través del registro y evaluación de los antecedentes de los candidatos; búsqueda y selección de candidatos (de acuerdo con los requerimientos del Ministerio del Trabajo de España); entrevistas y video conferencias; y apoyo al migrante en la consecución de sus documentos y arreglos de viaje ( oim, 2009b, p. 50).

En Colombia, pueden trazarse paralelos con las funciones desarrolladas por el sena, en las que se proveyó un aparato institucional que intermediaba en el proceso. 12 El sena era el organismo encargado de instruir a los posibles candidatos y coordinar la oferta con los empresarios que seleccionaban a los trabajadores. Si los trabajadores cumplían con las condiciones y las normas del contrato, permanecían el tiempo autorizado y luego retornaban a sus lugares de origen, entonces podían ser nuevamente convocados a futuro. 13

El control ejercido bajo el modelo de mltc en Colombia priorizaba procesos de selección de migrantes que llevaban a cabo las instituciones intermediarias con base en la demanda laboral en el lugar de destino, e incluía “una entrevista con los empresarios españoles encargados de seleccionar a las personas que van a España a trabajar en sus fincas” ( oim, 2010b, p. 5). Dicha selección no solo se basaba en ciertas habilidades técnicas para el trabajo, sino también en determinadas cualidades que supone ser el buen temporero, por ejemplo “el liderazgo y compromiso con el modelo mltc” ( oim, 2010b, p. 9). El modelo priorizaba ciertos perfiles para los temporeros seleccionados, entre ellos, ser madre cabeza de familia, tener bajos niveles de escolaridad y pertenecer a “comunidades altamente vulnerables al desplazamiento interno, indígenas, afrodescendientes, campesinos que requieren recursos para desarrollar sus propios proyectos productivos” ( oim, 2010b, p. 3).

Hasta 2008, cuando el Acuerdo estuvo activo 14 en Ecuador, la utstm seleccionó a 5363 ecuatorianos cubriendo con ello el 96% de las plazas españolas ofrecidas en sectores como la agricultura, la construcción, el comercio, la hotelería y la limpieza ( oim, 2009b). En tanto, una cifra mayor de migrantes se vehiculizó a través del acuerdo hispano-colombiano, el cual alcanzó los 8115 colombianos que viajaron hacia España desde su puesta en práctica hasta 2008 ( oim, 2010a).

Como es posible evidenciar, tanto los criterios de selección como la implementación de la mltc se asientan sobre condiciones estructurales de desigualdad y sobre los altos niveles de desempleo en origen, cuestiones que no solo no se problematizan desde las instituciones estatales, sino que además su resolución o atención recae sobre las capacidades de los sujetos y sus familias.

Codesarrollo y regularidad

Dentro de este marco de corresponsabilidad y cooperación, una de las particularidades del caso colombiano ha sido la adopción del concepto de codesarrollo 15 como enfoque de los acuerdos de mltc. Impulsado por la oim, el codesarrollo se insertó con la idea de promover beneficios y contribuciones que las migraciones deberían abrir en los lugares de origen y destino. Este enfoque, encarnado en la mltc, se ha concebido como un modelo que busca el ordenamiento y la regularización migratoria; el incremento del desarrollo humano; 16 y el impacto positivo de las migraciones. Estas relaciones se observan reiteradamente en los documentos de la oim:

La integración de la migración y el desarrollo, conocida como codesarrollo, es una forma de relación consensual entre ambos países, que busca evitar que el aporte de los migrantes al país de acogida se traduzca en una pérdida para el país de origen. Es desde la perspectiva del codesarrollo que el modelo de mltc cobra importancia (Baca, Gastelbondo & Medina, Proyecto mltc aeneas -oim Colombia, 2009, p. 43).

Con esta impronta, el codesarrollo ha aparecido reflejado en los ámbitos decisivos de la política migratoria colombiana, 17 tanto como posibilidad de generar aportes en el país que reside el migrante, como de llevar a cabo proyectos que beneficien a su lugar de origen. En este sentido, la Comisión Accidental Migratoria planteaba respecto al codesarrollo que:

Se vincula este concepto a los flujos de migración ordenada y regular; […] porque cuando la persona va de manera regular tiene garantías en el país de destino, se hace menos vulnerable a abusos laborales o abusos de cualquier tipo al que puede estar sujeto un migrante que no se va por los canales regulares y es por eso que nosotros trabajamos en promocionar proyectos de trabajo temporal como el que tenemos actualmente con España (Directora de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, cam, 2006).

El mismo Plan director de la cooperación española 2005-2008 18 coincide con los objetivos esbozados en Colombia, al proponer como líneas de actuación sobre codesarrollo el:

Fomento del desarrollo en origen mediante la promoción económica, el apoyo a la pequeña empresa y el fortalecimiento de los sectores productivos. Impulso a la participación de las personas inmigrantes en estrategias de codesarrollo, en coordinación con asociaciones de inmigrantes en España y agentes de cooperación, como vía para el fomento de la integración. Implicación de las personas inmigrantes como agentes de desarrollo y que contribuyen al avance social, económico y cultural de sus países de origen (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Plan director de la cooperación española 2005-2008, p. 171).

De estos extractos de posiciones oficiales de Colombia y España se desprende que, bajo la modalidad de mltc, se plantearon diferentes representaciones con relación al rol esperado de los sujetos migrantes y las expectativas sobre el uso de las remesas. Esto se evidenció desde las figuras bajo las cuales se nombraron a los sujetos, entre ellas: temporeros emprendedores, migrantes conscientes y agentes de codesarrollo. Para la concreción de esas expectativas y adopción de esos roles, en Colombia se llevaron a cabo instancias de formación, 19 en las cuales se transmitían los lineamientos bajo los cuales era posible migrar y se instruía en el acompañamiento acerca de la productividad de las capacidades y recursos. Se hablaba de:

Formación de temporeros emprendedores con el objetivo de que se puedan formar como agentes de codesarrollo. […] capaces de generar iniciativas productivas o sociales auto sostenibles […] de tal manera que en un futuro próximo no tengan la necesidad de migrar. Aprovecharán la oportunidad que les proporciona la migración circular, tanto en términos de ingresos económicos que se transformarán en inversiones productivas, como en la mejora de las capacidades empresariales y sociales para llevar a cabo el emprendimiento con éxito (‘migraciones conscientes’) (Vergé Oms, responsable de inmigración de Unión de Pagesos de Catalunya, 2009, p. 24).

Se plantea la noción de “migraciones conscientes” como propuesta ideal en la cual es posible conseguir lo predicado por la idea win-win-win de ganancia para todas las partes involucradas a través de los réditos generados por el codesarrollo, centrados en la gestión de las migraciones y en las necesidades empresariales:

La participación de las administraciones […] es básica, pero la participación de los empresarios o sus organizaciones es la clave para iniciar el camino hacia unos flujos migratorios que beneficien del mismo modo tanto al país de origen como al de destino, y tanto al empresario como al migrante […] (Vergé Oms, responsable de inmigración de Unión de Pagesos de Catalunya, 2009, p. 30).

En la ecuación de las “migraciones conscientes”, el modelo de mltc no solo promete el triple beneficio de ganancia para los países de origen, de destino y para los migrantes, sino también para los actores privados que intervienen, al presentar los movimientos migratorios como un esquema de negocios desde el cual obtener réditos.

En el caso ecuatoriano, aunque el codesarrollo 20 se desenvolvería de modo diferente en comparación con Colombia, también se comparte la preocupación de que el retorno de los migrantes sea funcional al desarrollo del país de origen: “[…] se articularán medidas que impulsen la vertiente de reinserción del trabajador migrante en Ecuador con el valor añadido que supone la experiencia de laemigración como factor de desarrollo económico, social y tecnológico” (arofm entre España y Ecuador, 2001, Art.3). La fuerza de trabajo migrante viene considerada en tanto contribuidora para el país de destino como para el desarrollo en origen, sin tener en cuenta si los proyectos migratorios contemplan ese fin. Este rol del migrante como benefactor para el desarrollo estatal, viene de la mano de la migración administrativamente regular. Para Ecuador, el orden migratorio estaba vinculado con la regularización y la adquisición de derechos. 21 Como describía el entonces canciller ecuatoriano: “[…] veníamos hablando de que queríamos un convenio para regular estos flujos y para garantizar el respeto a los derechos humanos básicos, a los derechos sociales […] Esa fue la razón por la que surgió el convenio” (Entrevista con Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador 2000-2003, 2009).

Las posiciones de los gobiernos de Ecuador y España eran afines a la perspectiva de la gobernabilidad migratoria, ambas buscaban la regularización de los migrantes y al mismo tiempo enfatizaban en la selectividad. En referencia a la situación de irregularidad administrativa de numerosos ecuatorianos, el entonces canciller del país andino enfatizaba: “El convenio tal y como salió firmado es el resultado de la inquietud española de tener un control, de haber perdido el control de una población flotante de más de 500 000 personas […]” (Entrevista con Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador 2000-2003, 2009).

Los representantes de España, de acuerdo con varios entrevistados, demostraban cierta “preferencia” por la inmigración ecuatoriana debido a razones religiosas, históricas e idiomáticas que contrastaban con otros flujos migratorios que recibía España en ese entonces (Entrevista con el Embajador ecuatoriano en España entre 2000-2005, 2009; Entrevista con un diplomático ecuatoriano, 2015; Entrevista con un funcionario del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España que participó en el Acuerdo entre España y Ecuador, 2016). Como atestiguan los relatos de dos funcionarios:

[la inmigración ecuatoriana] fue siempre […] mucho mejor aceptada en España que las migraciones del Este de Europa o del África ¿Por qué razones? saltan a la vista… culturales, históricas, religiosas, idiomáticas […]. Entonces sí hubo una actitud positiva que comenzó siendo de tolerancia a la informalidad, a la irregularidad… tolerancia total (Entrevista con ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador 2000-2003, 2009).

Los españoles, y esto dicho por ellos, en una de las tantas negociaciones que tuvimos […], preferían latinoamericanos, ecuatorianos, que no son complicados, que no crean problemas, que hablan el mismo idioma, tienen los mismos valores religiosos, son personas tranquilas, […] a personas del Magreb […] (Entrevista con diplomático ecuatoriano, 2015).

Esta “identidad” o “afinidad cultural”, expresada así en la legislación sobre extranjería española desde 1969, remite a conexiones históricas con el pasado colonial de España. Como afirma un documento oficial, la selección de los países firmantes de estos convenios estuvo determinada “[…] por la realidad migratoria española, las relaciones […] (históricas, políticas, económicas, proximidad geográfica, etc.) y las características de los países de origen” ( boe Nro. 101, 2001, p. 15329). Los convenios se insertaron dentro del programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración (greco) de 2001, uno de los pilares de la política migratoria española por ese entonces.

La firma de estos acuerdos por parte de España respondió a intereses externos, por un lado, como las disposiciones y lineamientos de la Unión Europea, y a intereses internos por otro, que buscaban abastecer su mercado de trabajo con mano de obra de países con los que existían vínculos históricos, que pretendían no acrecentar los volúmenes de migrantes en situación administrativa irregular de cara a los reiterados cuestionamientos políticos internos por este motivo. En la práctica, el Acuerdo bilateral sirvió para que los gobiernos mostrasen que trabajaban en colaboración para formalizar la situación documentaria de los ecuatorianos en España. Como explica un diplomático ecuatoriano, en la firma de estos acuerdos se negociaban “intereses” y en las tratativas bilaterales su percepción fue que los migrantes ecuatorianos eran vistos por la contraparte como “mercancía económica, [como] una pieza del eslabón productivo” (Entrevista con diplomático ecuatoriano, 2015).

La particularidad del caso ecuatoriano fue su implementación. En sus inicios, el Acuerdo quedó entremezclado con un programa de “retorno voluntario” 22 para inmigrantes ecuatorianos propuesto por España. Los funcionarios españoles desconocían la magnitud de la migración ecuatoriana y ello se evidenció en la oferta de regularizar a los residentes en territorio español mediante el retorno a Ecuador en vuelos chárter pagados por España (Entrevista con embajador ecuatoriano en España entre 2000-2005, 2009). El Estado español estableció un proceso extraordinario de regularización selectiva y retorno al mismo tiempo, costeando los viajes entre España-Ecuador-España de los primeros miles que se inscribieron al programa. Estos inmigrantes debían postular desde Ecuador a un puesto en España, que en muchos casos era el mismo en el que ya trabajaban. Esta iniciativa de retorno que, por su contenido, forma y procedimiento, puede considerarse “excepcional”, estaba dirigida a ecuatorianos que se encontraran “irregularmente” en España antes de la vigencia de la Ley de extranjería 8/2000 y tuviesen una oferta laboral (Gómez Ciriano, 2007, p. 79). Finalmente, luego de algunos vuelos, esta forma de regularización en origen se suspendió y España, al haber tomado el compromiso, tuvo que regularizar a más de 24 000 ecuatorianos inscritos al programa.

Iniciados los acuerdos, los procedimientos siguieron pautas más previsibles al intentar instalar con ello la idea de una migración ordenada. En esta dinámica de realizar la postulación en origen como condición y de amparar estos acuerdos bajo la legislación española es que el discurso de los derechos de los trabajadores se articula con el control migratorio. Para permanecer resguardados debían ponerse en línea con los requerimientos del Estado de origen y destino y solo así sus derechos podían defenderse bajo la órbita de los programas de mltc. El hecho de aceptar ser trabajadores provisorios los resguardaba de caer en la irregularidad, los limitaba en sus movimientos, los (auto) controlaba y los legitimaba frente a ambos países, con lo que pendía, sobre su propia responsabilidad, el no tornarse “irregulares”. En esta línea, se observa que la regulación y el control ejercido sobre las condiciones en las que se desarrolla la movilidad en el marco de dichos acuerdos, se asumen estatalmente como parte de los efectos positivos derivados de las migraciones. Estos programas migratorios temporales propician que el Estado, al estar presente en todas las etapas del proceso migratorio, tenga un control total sobre el individuo, su cuerpo y su movilidad (Molinero Gerbeau, 2018).

En Colombia, la mlct se entiende desde el Sena como una estrategia de regulación migratoria, que impide migraciones clandestinas y la explotación del migrante. El sena intermediaba entre los gobiernos de España y Colombia, y ofrecía facilidades para que los migrantes obtengan permisos de residencia y trabajo; capacitación y actualización; apoyo técnico en la creación de nuevas unidades productivas en Colombia; retorno asistido a Colombia; obtención de recursos para proyectos productivos e implementación de programas de codesarrollo ( oim, 2010d).

Bajo estas condiciones se estableció un modelo de contratación de trabajadores migrantes en especial para el trabajo agrícola, ante la demanda de mano de obra en la región de Cataluña (España), que fue desarrollado con la Unión de Pagesos (up) de Catalunya y su Fundación Agricultores Solidaris (fas). Los contratos se extendían de seis a nueve meses con la indicación de retorno a los países de origen y la posibilidad de convocar a los migrantes en las próximas cosechas. Los primeros resultados 23 presentados por el sena en 2007 estipularon que, bajo el modelo de mlct, mil cuatrocientos trabajadores temporales migraron a Cataluña y cuarenta alcaldías y gobernaciones de Colombia se vincularon al modelo. También se desarrollaron proyectos enmarcados en la idea de codesarrollo por más de un millón de dólares 24 ( oim, 2010d).

Podemos observar que en estos modelos la regularización y el control son una condición necesaria para los procesos migratorios. Como planteaba un asesor del gobierno colombiano, el modelo de mlct se ha constituido en una estrategia estatal orientada a:

[…] minimizar los elementos negativos que posee la migración […]. La mlct es un esquema que se destaca por varias razones: es una migración laboral controlada, que al ser una iniciativa de empresas nacionales en destino es regulada y aprobada por los Estados […], permitiéndole al migrante una estancia regular en su territorio, lo cual le genera certeza jurídica tanto al empleador como al empleado, estimula la legalidad, y reduce la irregularidad (Ordúz, 2009, p. 133).

Para recapitular, de los análisis de los casos podemos afirmar que los programas de mlct promueven una mirada deshumanizante alejada de la concepción de los sujetos migrantes en un sentido integral. En estos los migrantes se piensan como una mercancía intercambiable, exportable y funcional a las economías de los países donde se insertan por un ciclo determinado, lo que abarata los costos por la mano de obra y lo que termina en apelar al asistencialismo para atender el desempleo y a la precariedad en la cobertura de cuestiones básicas de supervivencia en los países de origen. Por ello, asumir la mlct como forma de migración viable condiciona la movilidad migrante a los tiempos específicos del contrato laboral y, además, influye en el direccionamiento de los ingresos familiares hacia estrategias de codesarrollo, lo que representa una forma de explotación al migrante debido a que solo se seleccionan personas en contextos en los que la precariedad de las condiciones del trabajo muchas veces conlleva a optar por la mlCt como una estrategia de supervivencia (Clavijo Padilla, 2014).

En el camino hacia la aplicación de estos programas a los ciudadanos de ambas nacionalidades sudamericanas se les han añadido restricciones de acceso a los territorios en España y el resto de Europa a través de la imposición de visados; el endurecimiento de las políticas de reagrupación familiar y la dificultad en el acceso al permiso de trabajo y de residencia en el lugar destino; e, incluso, el incumplimiento de convenios ya establecidos que finalizaron de manera abrupta debido a la crisis económica y financiera del año 2008.

Conclusiones

El artículo evidencia cómo se ensambla la discusión entre migración y desarrollo con el control migratorio en los programas de mlct, así como también el rol funcional que adoptan los actores políticos estatales en la idea de migración ordenada y deseada. Con el análisis de dos casos latinoamericanos se ha buscado acrecentar el estudio en perspectiva comparada sobre estos acuerdos bilaterales, dando pistas sobre el modo en que se piensan las migraciones en estos instrumentos que involucran a los países de origen y destino. Para recapitular, el estudio de las migraciones visibiliza las relaciones asimétricas entre los países de emigración e inmigración dentro del sistema internacional. La propuesta de una circularidad migratoria entre países y regiones desiguales corre riesgo de convertirse en una base para despolitizar los movimientos migratorios en sí, lo que plantea una simplificación del proceso migratorio-social.

Desde el discurso del Estado, se proyecta una lógica de gestión migratoria que promueve un proceso cosificador que asume a los migrantes como un recurso exportable y temporal. Los programas de mlct se consideran mecanismos de control migratorio al tratarse de una vía altamente reglada para la circularidad de los migrantes; estos se orientan por la idea de una migración ordenada, basada en la selección y clasificación de los nacionales que, según las premisas de la mlct, deben contribuir con su proyecto migratorio a los países de origen y destino. La circularidad de los migrantes pautada en los acuerdos de mlct tiene como principal característica la previsibilidad de sus movimientos frente a la imprevisibilidad de los flujos migratorios per se. Esta circularidad reglada es la que vuelve aún más provisoria y utilitarista la presencia de los migrantes en los países de destino.

Asimismo, para los países de origen, la migración se concibe como un proceso de enriquecimiento en el sentido de recursos materiales y de formación; como una capitalización a partir de la experiencia migratoria que es exitosa en la medida en que se constaten réditos y estos se traduzcan en contribuciones esperadas para el desarrollo. Sin embargo, como afirma Clavijo Padilla (2014), prevalece allí una mirada economicista que invisibiliza las problemáticas estructurales arraigadas en los países de origen y en el mismo funcionamiento del sistema capitalista, que intervienen fuertemente en la decisión de migrar y que son naturalizadas y no son atendidas de manera prioritaria por los Estados y sus organismos al momento de diseñar las políticas. Es así como a los migrantes se les delega la responsabilidad de promover condiciones que desde el ámbito estatal no se han garantizado, en un sistema en el que el migrante se encuentra a disposición del Estado y no a la inversa (Clavijo Padilla, 2014).

Los programas de mlct se relacionan con la gobernabilidad migratoria dado que replican el orden, la selectividad y el control migratorio, ya que buscan la promoción de ciertos flujos migratorios por encima de otros. Solo al adherirse a estos parámetros de gobernabilidad migratoria es que los Estados garantizan los derechos para los migrantes en condición de regularidad que hayan pasado por los filtros jurídicos estatales. Los sujetos que hayan encauzado su proyecto migratorio a través de las restrictivas vías ofrecidas por el Estado son quienes se benefician con una regularidad administrativa que, en el caso de la mlct, tiene fecha de caducidad antes de iniciar el viaje. En este contexto, la búsqueda de una regulación migratoria a través de la articulación de los ejes de desarrollo y control migratorio está en línea con las ideas de gobernabilidad de las migraciones.

Como se resalta, el modelo de mlct se presenta bajo un discurso que supuestamente prioriza al migrante, siendo contradictorio con las condiciones en las que se desenvuelve el mismo modelo. Frente a estos esquemas, los migrantes no poseen ninguna injerencia o posibilidad de negociación respecto a las condiciones y dinámicas en las cuales se desarrollan sus proyectos migratorios. Por ejemplo, su tiempo de estadía o movilidad en el lugar de destino, inserción en otros ámbitos laborales, y cuestiones propias de otras dimensiones que van más allá de su condición de trabajador, generan una movilidad limitada, condicionada al retorno y ordenada en función de las fluctuaciones del mercado.

Con estos acuerdos, los Estados brindan una discutible seguridad a los migrantes ya que los sujetos que se hayan salido de la norma de movilidad impuesta no pueden recurrir a un Estado que criminalizará su situación si es que evadieron el circuito de regularidad administrativa designada. En suma, se observa un enlazamiento del control migratorio con el acceso a derechos de los migrantes-trabajadores, que no hace más que replicar la desigualdad sistémica en la que se desenvuelven los programas sobre mlct.

De los casos estudiados se revela que otra característica en la circularidad migratoria es la circularidad de actores: en el proceso de movilidad de mlct Sur-Norte también participan —según el caso— organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos y organizaciones agrarias. En el acuerdo entre España y Colombia existe una marcada alianza público-privada en la que intervienen actores no estatales como prestatarios de “servicios” de selección migratoria. En tanto, en el caso de Ecuador este rol fue delegado por el Estado ecuatoriano a un organismo internacional como la oim a cargo de la utstm.

El hecho de que estos programas de mlct entre España, Colombia y Ecuador, respectivamente, se hayan orientado expresamente a las necesidades del mercado de trabajo español puede vislumbrarse como una reedición de los vínculos de desigualdad Norte-Sur. Esta situación abona el rol asignado a estas periferias como nichos de migrantes laborales y mano de obra de baja remuneración. La definición de trabajador migratorio, restringida solo a los ecuatorianos y colombianos, devela la unilateralidad con la que han sido pensados estos convenios, excluyendo de su aplicabilidad al flujo migratorio español con destino a esos países andinos. Los procesos migratorios son validados solo en tanto son funcionales al mercado y a las economías de los países de destino.

Una particularidad del caso colombiano ha sido la implementación de la mlct bajo el marco del codesarrollo. Se ha evidenciado cómo la formulación e implementación de la mlct se conecta con lo que inicialmente retomamos de Sayad, tanto en el modo en que los migrantes son concebidos como mano de obra, como en la legitimación de su presencia por medio de este modelo de trabajo. En los programas de mlct aplicados por Colombia, los migrantes son asumidos como agentes de codesarrollocon relación a los resultados en destino y origen y también al cumplimiento de un determinado orden (pre)establecido que equipara un contrato de trabajo temporal con un proceso migratorio temporal. Incluso esta cuestión se hace explícita al plantear la condición de los migrantes como trabajadores temporeros.

En su implementación, la peculiaridad del Acuerdo entre España y Ecuador revela que fue utilizado para visibilizar que ambos gobiernos abordaban el tema de la regularización migratoria. Esto, a su vez, se vio envuelto con la iniciativa española de un programa de retorno extraordinario dirigido solo a los ecuatorianos, cuya especificidad y dimensión dio cuenta de la preferencia de estos inmigrantes por sobre otras nacionalidades. Ambos países ajustaron sus visiones a cuestiones de regularización y derechos solo para quienes se encontraran bajo el control migratorio estatal, lo que se engarza con la visión de una “migración ordenada” propugnada por el paradigma de la gobernabilidad migratoria.

En conclusión, al analizar la aplicación de los Acuerdos en los casos colombiano y ecuatoriano se ha cuestionado a estos programas de mlct como formas de migración regular. También, se han problematizado las formas en que se promueven determinados modos de ordenar y controlar los procesos migratorios como mecanismos que garantizan derechos, pero no opciones a los sujetos, debido a que los proyectos y decisiones estén definidas previamente y sustentadas en criterios selectivos estatales y empresariales. De lo expuesto, hay varias líneas de investigación que se abren a partir de este trabajo, como indagar en el impacto que tuvo la crisis económico-financiera global de 2008 en las dinámicas de estos programas de mlct, así como ahondar en la replicación de este tipo de instrumentos con otros países, sin dejar de lado el marco estructural en el que se insertan.

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Notas

1. La búsqueda de gobernabilidad migratoria se ha transformado en el desafío principal de los programas y acciones adoptadas a nivel regional, legitimada en la idea de la migración – ordenada– como aporte . contribución y en la necesidad de abordar el fenómeno desde consensos bilaterales y multilaterales (Domenech, 2007).

2. Fue el primer antecedente para ambos países de programas de mltc.

3. Acuerdo entre España y Colombia relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales, 2001.

4. Acuerdo entre el Reino de España y la República del Ecuador relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios, 2001.

5. Las cifras oficiales proyectadas calculaban que entre el 10,2% y el 10,8 % de la población ecuatoriana residía en el exterior, lo que equivalía, en términos absolutos, a unos 1 400 000 y 1 600 000 emigrantes en 2007 ( flacso-Ecuador/unfpa, 2008). La emigración signó la dinámica de los movimientos poblacionales en Ecuador desde mediados de siglo xx, acrecentándose hacia la década de los ochenta con la aplicación de reformas neoliberales tras el estallido de la crisis de la deuda externa, e incrementándose en los años noventa con un pico histórico en los albores del nuevo milenio coincidente con severas crisis político-económicas y fuertes incrementos de los índices de pobreza y desempleo. El endurecimiento de las políticas migratorias en Estados Unidos, histórico destino de la población ecuatoriana, diversificó los flujos hacia nuevos países como España.

6. Según datos oficiales, cerca de 4,7 millones de colombianos residían en el exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2013). De esta cifra, se ubicaban un 34,6 % en Estados Unidos, un 23,1 % en España, un 20 % en Venezuela, un 3,1 % en Ecuador y un 2 % en Canadá, entre otros países (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2013). Desde las décadas de los setenta y de los ochenta la emigración se acentuó influenciada por la situación interna sociopolítica y económica del país, marcada por el fin de la violencia bipartidista y el comienzo del conflicto interno armado. La expansión de la violencia en el territorio nacional contribuyó a generar un ambiente de inseguridad e incertidumbre, en el cual la emigración se asumió como una posibilidad para diversos sectores de la sociedad (Guarnizo, 2006) sobre los que pesaba una profundización del desempleo por causa del proceso de ajuste estructural y de las reformas de corte neoliberal aplicadas en los años noventa

7. Nos referimos a Clavijo Padilla (2014) y Santi Pereyra (2017b).

8. Forman parte de un trabajo de campo multisituado de investigación doctoral más amplio de Santi (en elaboración), en el cual se realizaron un total de veinte entrevistas, principalmente, en Quito y Madrid durante los años 2009, 2011, 2015, y 2016. Por la extensión y la temática acotada de este artículo, aquí se utilizan solo cinco entrevistas en las que emergió el acuerdo entre España y Ecuador en el contexto de las relaciones bilaterales entre 1996 y 2008.

9. La teoría de la dependencia surge entre la de década de 1960 y 1970 en América Latina. Ha tenido diversas vertientes y ha sido desarrollada por diferentes autores (entre ellos, Cardoso, 1970; Gunder Frank, 1987; Prebisch, 1976; Dos Santos, 1978, 2002). Esta teoría aborda el vinculo entre los conceptos de desarrollo y subdesarrollo planteándolos como dos condiciones ligadas en un mismo proceso, presentes de modo simultáneo y no sucesivo. A la par, las relaciones de dependencia que rigen el sistema internacional, también se reflejan en las estructuras de esferas regionales, nacionales y locales (Spicker, Álvarez Leguizamón & Gordon, 2009, p. 279).

10. Esta dialéctica se vincula con lo que algunos autores plantean: “[…] tanto el subdesarrollo como el desarrollo […] están vinculados funcionalmente y, por lo tanto, interactúan y se condicionan mutuamente, dando como resultado […] la división del mundo entre países industriales, avanzados o ‘centros’, y países subdesarrollados, atrasados, o ‘periféricos’ […]. El desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse, entonces, como estructuras parciales pero interdependientes, que componen un sistema único” (Sunkel & Paz, 1970, p. 6).

11. Para fortalecer la relación entre los Estados de origen y los inmigrantes, se enuncia una metodología fundamentada en la responsabilidad que el país de origen tiene hacia sus connacionales: “existe la necesidad de sensibilizar a los gobiernos para que asuman más intensamente ese rol hacia sus connacionales en el exterior. Esto sería una nueva forma de ver la política migratoria del país” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2004, p. 17). La oim se asume como la institución orientadora en el desarrollo de esta metodología para promover distintas formas de vinculación con los migrantes, mediante la creación de un marco normativo e institucional que además facilite, entre otras cosas, la asistencia al retorno voluntario de migrantes irregulares y las posibilidades de migración laboral (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2004, p. 17).

12. También, la oim mencionaba entre los socios “aliados” en la implementación de la mltc a varias instituciones públicas y privadas: Alcaldía local de Sumapaz, las Alcaldías de Suba y Usaquén, Corporación VallenPaz, gobernación del Cesar, y Fundación Carboandes ( oim, 2009a).

13. Actualmente, el programa Cnu, ente encargado de la relación entre el Estado y los emigrantes colombianos, plantea entre sus ejes de trabajo la promoción de la migración ordenada y regular. Se menciona que: “Esta actividad gestiona y realiza seguimiento a acuerdos bilaterales y multilaterales para la migración ordenada de colombianos al exterior, genera alianzas estratégicas que faciliten la migración ordenada y regulada permitiendo que los colombianos trabajen y regresen al país, fomentando […] un esquema en el cual los conocimientos y destrezas adquiridas en el exterior contribuyan al desarrollo nacional.[…] por medio de acuerdos con Gobiernos, Organismos Intergubernamentales y el Sector Privado internacional […] se propende por un énfasis en programas de migración laboral […] bajo el modelo de mltc que articulen el trabajo en materia migratoria de los países de origen y destino, beneficiando a los migrantes, sus comunidades y sociedades” (Colombia Nos Une, 2018).

14. El Acuerdo entre España y Ecuador fue suspendido en 2009 a raíz de la crisis económica vivida en España ( oim, 2012).

15. El codesarrollo emergió en el contexto europeo en los años ochenta para definir un nuevo modo de cooperación que implicaba un “reparto” de las responsabilidades y los recursos entre el Norte y el Sur, que en un inicio no contemplaba las migraciones, sino que su vinculación posterior con el fenómeno estuvo enlazada a la idea de retorno de extranjeros durante fases económicas negativas (Malgesini, 2001). El codesarrollo puede resultar ambivalente o presentar diversas vertientes. Como afirma Cortés Maisonave: “[…] conforma un discurso técnico y político que incorpora una determinada forma de entender la relación entre la migración y el desarrollo, de manera que la migración a veces es funcional a los objetivos del desarrollo, y viceversa, el desarrollo es usado con el fin de frenar la migración hacia Europa” (2010, p. 503).

16. El discurso sobre las dimensiones del desarrollo refiere al límite impuesto por el Estado a lo que considera pasible de intervención. Se trata de una construcción fragmentada que refleja los mecanismos de poder implementados allí, en la que se presentan discursos sobre los méritos y los deméritos de los individuos y no se abordan consecuentemente los derechos.

17. Según la oim, el modelo de mltC implementado por la Unión de Pagesos (up) y la Fundación Agricultores Solidarios (fas) inició en la década con la contratación en origen (Colombia, Marruecos y Rumania) de migrantes laborales: “con el fin de hacer frente a la escasez de mano de obra en la región de Cataluña (España) para la recolección de frutas. En esta dinámica, la up/faS se ha especializado en la gestión integral de flujos de trabajadores temporeros y ha esbozado un modelo con el cual los migrantes laborales son vistos como agentes de desarrollo, con el propósito de generar efectos multiplicadores en sus comunidades de origen” ( oim, 2010b, p. 5).

18. Previamente, el codesarrollo había sido discutido en el Documento de Consenso sobre Codesarrollo (2005) elaborado por diferentes secretarias del gobierno español junto con sindicatos, las ong y otros organismos de la sociedad civil. Ese documento no definía expresamente el codesarrollo sino que lo planteaba como objetivo para: “[…] potenciar el desarrollo humano y la integración en un contexto de bienestar” (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2005, p. 8).

19. Se impartía un curso para proyectos comunitarios de codesarrollo “dirigido a todas aquellas personas migrantes que quieran llevar a cabo un proyecto colectivo en sus comunidades de origen” y cursos para agentes de codesarrollo con el objetivo de concretar estos planes de acción, proyectos, y definir un Plan de Acompañamiento con cada agente de codesarrollo y “de esta forma asegurar la calidad de los perfiles de proyecto y planes de acción” ( oim, 2009a, p. 26).

20. Ecuador ha establecido diferentes iniciativas de codesarrollo desde inicios de siglo xxi. Aunque no han estado ligadas directamente al Acuerdo laboral con España, sí formaron parte de la agenda política hispano-ecuatoriana sobre migraciones desde 2001.

21. A inicios de 2001, la migración ecuatoriana en España se visibilizó con mayor fuerza a raíz de un accidente de tránsito que cobró la vida de varios trabajadores ecuatorianos administrativamente irregulares en Lorca (Murcia), una zona agrícola de alta precarización laboral. Esto despertó la atención de los medios de comunicación, la población y los gobiernos de España y Ecuador. Para ese momento, ambos Estados estaban negociando el Acuerdo y el incidente aceleró las gestiones bilaterales.

22. El texto de este programa nunca fue publicado oficialmente (Gómez Ciriano, 2007).

23. Otros resultados mencionaban que: “Durante 2007 y 2009 el modelo mlct benefició a más de 3.800 personas provenientes de más de 25 municipios en Colombia. De esta forma, los migrantes colombianos que han participado del modelo mltc se han convertido en agentes de codesarrollo, potenciando la formación de capital humano y social en origen y destino” ( oim, 2010b, p. 3).

24. Se esbozaba que: “90 proyectos productivos individuales y 32 asociativos están en fase de planeación o ejecución en las comunidades de origen de los migrantes que han participado en el modelo” ( oim, 2010d).

* Agradecemos los comentarios de Eduardo Domenech a la primera versión de este texto.

Información adicional

Para citar este artículo: Santi, S., & Clavijo, J. (2020). La configuración de las políticas de migración circular en Sudamérica. Los acuerdos de regulación laboral de España con Colombia y Ecuador. Desafíos, 32 (2), 1-38. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/desafios/a.6849