Migraciones internacionales, fronteras y Estados. ¿Cómo interpretar el régimen de frontera desde América del Sur?

International Migration, Borders and States. How to Interpret the Border Regime of South America?

Migrações internacionais, fronteiras e Estados. Como interpretar o regime de frontera desde a América do Sul?

Angélica Alvites Baiadera *
Universidad Nacional de Villa María , Argentina

Migraciones internacionales, fronteras y Estados. ¿Cómo interpretar el régimen de frontera desde América del Sur?

Desafíos, vol. 31, núm. 1, 2019

Universidad del Rosario

Fecha de recepción: 10 Noviembre 2017

Fecha de aprobación: 10 Mayo 2018

Resumen: En el artículo nospreguntamoscómo interpretar el régimen de frontera desde América del Sur. Para esto, reflexionamos sobre la posible relación entre migraciones inter­nacionales, Estados y fronteras en el campo de los estudios migratorios, con el fin de construir categorías analíticamente situadas. Desde una metodología cualitativa, analizamos un conjunto de documentos vinculados a esta temática: declaraciones finales e informes técnicos de la Conferencia Suramericana sobre Migraciones (csm), así como resoluciones del Mercado Común del Sur (Mercosur) y de la Comunidad Andina de Naciones (can). Para el análisis de estos documentos, e interpretar el régimen de frontera de la región, construimos tres puntos de apoyo: la externalización asociada al proceso de regionalización de las políticas de control migratorio en Sudamérica; el cruce de un territorio nacional a otro, vinculado a los controles en puntos de frontera; y, por último, las fronteras de permanencia, enlazadas a los mecanismos estatales que estipulan los modos de residir “en destino”. Sudamérica se constituye como una subregión del régimen de frontera global, que favorece y estimula, no sin conflictos y tensiones, políticas de control ordenado, integrado y planificado de las migraciones. En “las fronteras”, los controles distinguen a los migrantes pertenecientes a un Estado miembro de la can, del Mercosur o uno extraregional. De este modo, los sujetos quedan supeditados al estrato político que ocupa el Estado del cual son parte al fijar un modo diferencial para ingresar y permanecer “en destino” según origen nacional.

Palabras clave: fronteras , migraciones internacionales , Estados , régimen de frontera , América del Sur .

Abstract: In this article, I ask how to interpret the border regime of South America. I reflect on the possible relation between international migration, states and borders in the field of migration studies in order to build analytically situated categories. In order to do so, I use a qualitative methodology based on a set of documents such as final declarations and technical reports of the South American Conference on Migration (sacm), and resolutions of the Southern Common Market (Mercosur) and the Andean Community (can). In order to interpret the border regime, I construct three categories: (i) the border externalization, associated with the regionalization process of migration control policies in South America, (ii) the crossing from one national territory to another, linked to the control at the border points, and (iii) the borders of permanence, associated with the state mechanisms that stipulate the ways of residence. South America, through its regional organizations, constitutes a sub-region of the global border regime, which favors and stimulates organized, planned and integrated migration control policies. At “the borders”, such controls identify migrants belonging to a member state of the can, the Mercosur, or an out-of-region migrant. Thereby, the subjects are subordinated under the political stratum of the state to which they belong. The states set a differential mode to enter and stay in a territory according to the national origin of the subjects.

Keywords: Borders , international migration , state , border regime , South America .

Resumo: No artigo nos perguntamos como interpretar o regime de fronteira desde a América do Sul. Para isto, refletimos sobre a possível relação entre migrações internacionais, Estados e fronteiras no campo dos estudos migratórios, com o fim de construir categorias analiticamente situadas. Desde uma metodologia qualitativa, analisamos um conjunto de documentos vinculados a esta temática: declarações finais e informes técnicos da Conferência Sul-americana sobre Migrações (csm), como também resoluções do Mer­cado Comum do Sul (Mercosur) e da Comunidade Andina de Nações (can). Para a análise destes documentos, e interpretar o regime de fronteira da região, construímos três pontos de apoio: a externalização, associado ao processo de regionalização das políticas de controle migratório na América do Sul; o cruze de um território nacional a outro, vinculado aos controles em pontos de fronteira; e, por último, as fronteiras de permanência, enlaçados aos mecanismos estatais que estipulam os modos de residir em destino. A América do Sul, através de seus organismos regionais, se constitui como uma sub-região do regime de fronteira global, o qual favorece e estimula políticas de controle ordenadas, integradas e planificadas das migrações. Nas “fronteiras”, estes controles distinguem aos migrantes pertencentes a um Estado membro da can, do Mercosur ou extra regional. Deste modo, os sujeitos ficam supeditados ao estrato político que ocupa o Estado do qual são parte, ao fixar um modo diferencial para ingressar, permanecer ou não a um território segundo a origem nacional.

Palavras-chave: Fronteiras , Migrações internacionais , Estados , Regime de fron­teira , América do Sul .

Introducción 1

La relación entre migraciones internacionales, Estados y fronteras ha tenido diferentes articulaciones, significados y usos explicativos en el trascurso de su desarrollo. Para el campo de los estudios migratorios es a partir de fines del siglo xx que se analiza con mayor atención esta relación. Para aportar a esta discusión, en este artículo nos preguntamos cómo interpretar el régimen de frontera desde América del Sur. Recobramos, entonces, diferentes antecedentes que nos brindarán herramientas para repensar esta relación. La mayor producción científica se desarrolla sobre las fronteras de Estados Unidos y México y las fronteras europeas, por este motivo recuperaremos algunos antecedentes allí producidos, no para replicar modelos, sino para dislocar los diferentes puntos de vista y construir categorías analíticamente situadas 2 .

Asimismo, seleccionamos un conjunto de documentos de la Conferen­cia Suramericana sobre Migraciones (csm), declaraciones finales, informes técnicos y resoluciones del Mercado Común del Sur (Mercosur) y de la Comunidad Andina de Naciones (can) 3 que nos permiten comprender la complejidad de las fronteras: escenario excepcional, observatorio privilegiado en el estudio de las migraciones internacionales y las relaciones entre estas y los Estados (Anguiano & López Sala, 2010). De este modo, y en pos de interpretar el régimen de frontera de la región, desde una metodología cualitativa, construimos tres puntos de apoyo: la externalización de las políticas de frontera, el cruce de frontera y las fronteras de permanencia “en destino” (Alvites Baiadera, 2017). Esta división analítica resalta que las fronteras no son únicamente el límite jurídico-político de un territorio nacional, separación constitutiva de lo político en las configuraciones estatales, sino un complejo de relaciones de poder que operan en y entre los territorios.

Para alcanzar el objetivo propuesto, este artículo se divide en dos grandes apartados: el primero analiza a “contrapelo” diversos ante­cedentes sobre la relación entre fronteras, Estados y migraciones internacionales. Recuperamos distintas investigaciones que son significativas por su valor documental, por ser pioneras en sus propuestas o por interpretar momentos específicos en la construcción de este campo multidisciplinar 4 . El segundo apartado, presenta la propuesta de análisis del régimen de frontera en Sudamérica teniendo en cuenta los tres momentos de análisis propuestos con la interpretación de las fuentes secundarias seleccionadas.

Las fronteras como problema de investigación

La categoría frontera es analíticamente polisémica y es usada en el campo académico de modos diversos, de allí que pueda referirse a fronteras culturales, simbólicas, sociales, raciales, entre otros, y en muchos de estos casos excede la relación entre Estados y migraciones. Sin negar, y teniendo presente la existencia de estas construcciones, la propuesta aquí desarrollada pone foco en las fronteras vincula­das al ingreso y permanencia de aquellos sujetos que no son considera­dos miembros de la comunidad política a la cual intentan ingresar o en la que pretenden permanecer 5 . La emergencia de los Estados nacionales ligada a categorías como soberanía nacional, seguridad, ciudadanía y líneas de delimitación no implicó necesariamente la materialización física de la frontera como dispositivo de control (Garcés Mascareñas, 2010). Será, desde mediados del siglo xx, gracias a la consolidación del uso de pasaportes, registros de identificación y visados que se comenzará a demarcar en los “bordes” quiénes son ciudadanos y quiénes extranjeros, “quiénes pueden acceder a las reglas territorializadas del Estado nación” (Garcés Mascareñas, 2010, p. 260). Serán los Estados los que, en la mayoría de los casos, ejercerán el derecho de controlar quién o qué ingresa y quién o qué permanece en su territorio al monopolizar los medios legítimos de movilidad (Torpey, 2000). A partir de fines del siglo xx, estos controles ya no se encuentran solamente en los confines de los Estados sino que, como sugiere Mezzadra (2015), se presentan en el centro del campo político. Así, las fronteras se externalizan a través de políticas de control remoto (Gil Araujo, 2011) y se renuevan los dispositivos de control en las fronteras de permanencia (Alvites Baiadera, 2017).

Los estudios sobre fronteras, más allá de la idea de límite y en relación con las migraciones tomaron impulso, a finales del siglo xx , con el auge de los trabajos sobre migraciones transnacionales y control, gestión y administración de estos por medio de políticas que apostaban a la construcción de muros, guardias fronterizas, equipos sofisticados de detección electrónica, controles biométricos, centros de retención, entre otras medidas (Baumann, Lorenz & Rosenow, 2011). En las últimas décadas, los Estados, en el marco de un proceso creciente de globalización (Sassen, 2001), han mutado el modo en que gobiernan las poblaciones al estar más articulados a lo regional y a lo global..

Diversos autores sostienen que se experimentan, desde los años noventa y especialmente desde los eventos del 11 de septiembre de 2001, en Estados Unidos, la implosión y la explosión de los controles fronterizos (Squire, 2015) 6 . Puntualmente, Anguiano Téllez (2011), en un estudio sobre países de tránsito migratorio (Polonia, Turquía y México) 7 , resalta que la gestión contemporánea de la movilidad “manifiesta una exaltada orientación de seguridad nacional” mediante políticas migratorias restrictivas en las fronteras internacionales. La vigilancia fronteriza y la externalización del control, más allá de las fron­teras geopolíticas, son dos de los elementos que han experimentado gran desarrollo y crecimiento en la actualidad (Gil Araujo, 2011) al construir “acciones disuasivas” (informativa, coercitiva y represiva) en origen, en tránsito y en destino (López Sala & Sánchez, 2010). Algunos autores se refieren a los actuales modos de regulación de los movimientos migratorios como el “gobierno internacional de las fronteras” (Andrijasevic & Walters, 2010). En este período, la con­junción de migración y seguridad ha tenido un profundo impacto sobre el movimiento de personas y sobre las sociedades de origen, tránsito y destino. Si, previamente, las relaciones de poder en torno a la migración internacional fueron en algún momento conjugadas con una política de trabajo o un lenguaje de derechos, estas serán subordinadas a un discurso de seguridad, orden e interdicción (Kas­parek et al., 2014).

Los avances más significativos en torno a las reflexiones sobre esta temática se han producido en las paradigmáticas fronteras de México y Estados Unidos y en la actual Unión Europea. Para el caso de las primeras fronteras, varios autores han aportado nuevas y diversas perspectivas de análisis, entre los que se destacan: Andreas (2000 en López Salas, 2006), Sandoval Palacios (2011), Anguiano Téllez y Trejo (2007), Baumann, Lorenz y Rosenow (2011), Rodríguez Ortiz (2014),Heyman (2013), Álvarez (2013), Rosas (2013) y Aquino Moreschi et al. (2013). Para el caso de “las fronteras europeas” las investiga­ciones crecieron exponencialmente primero, frente a la constitución del espacio Schengen, luego, con la creación de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) y los acuerdos con Terceros Países Seguros (López Sala, 2006; Bigo, 2002; Mezzadra, 2005; Guild & Bigo, 2010; Andrijasevic & Walters, 2010; Lois, 2014).

[En este sentido] La literatura especializada de mayor circulación sobre el desarrollo del control de las migraciones y las fronteras en el mundo contemporáneo muestra un claro predominio del estudio de las políticas y prácticas de regulación nacional, regio­nal e internacional llevadas a cabo, tanto en el pasado, como en el presente, en la zona del Atlántico Norte y, en menor medida, en la región Asia-Pacífico, frente a otras regiones como la suda­mericana (Domenech, 2017, p. 02).

Para el caso de América del Sur, existe un profuso conjunto de inves­tigaciones que analizan las políticas migratorias, pero los estudios de frontera, en general, son escasos, y tienen un peso significativo los estudios desde la geografía, seguido por los estudios desde el campo sociológico (Benedetti, 2013; Machado, 2010; Sassone & Cortes, 2011; Pereira Carneiro, 2013; Liberona Concha, 2015; Grimson, 2001; Tapia Ladino, 2017; Stang & Stefoni, 2016). Se pueden resaltar dos momentos inaugurales en torno a los estudios en frontera en Amé­rica Latina: por un lado la creación del Colegio de la Frontera Norte (El Colef ), en 1982, como centro de investigación pionero en promo­ver investigaciones enfocadas, en parte, en el estudio de la frontera entre Estados Unidos y México. Por el otro, la constitución, en los años noventa de un grupo de investigación y red de investigadores (Grupo Retis) dirigido por Lía Osorio Machado, ubicado en el Departamento de Geografía de la Universidad Federal de Río de Janeiro (urrj) que analiza los límites y las fronteras internacionales de América del Sur, principalmente de Brasil 8 .

Asimismo, los estudios sobre políticas de control en frontera adquieren nuevos significados políticos, simbólicos y estratégicos en las últimas décadas gracias a su redefinición en el marco de la goberna­bilidad migratoria, impulsada y divulgada por los organismos interna­cionales como migration management o migration governance con el fin de favorecer y estimular políticas de control ordenado y planificado de las migraciones (Domenech, 2007, 2008, 2011, 2013; Clavijo et al., 2013). Como sugiere Domenech (2017), particularmente, América del Sur se ha constituido en una subregión de este régimen global que fue impulsado por diversas agencias multilaterales como la oim e instituciones vinculadas a Naciones Unidas.

En el transcurso de la década de los noventa surgieron diversas propuestas en torno a la construcción de un “régimen internacional de migración”. Una de las más conocidas es el proyecto llamado “Nuevo régimen internacional para el movimiento ordenado de las personas” (niromp, por sus siglas en inglés), el cual sirvió de base para la estrategia de la oim e inicialmente fue apoyado por unFpa y diversos gobiernos europeos. Estaba inspirado en los lineamientos de la propuesta que había presentado Bimal Ghosh, un consultor de agencias multilaterales o intergubernamentales (entre ellas oim), a la Commission on Global Governance en 1993. Allí se sentaban las bases para el establecimiento de un modelo de migración “ordenada”, basado en el principio de “apertura regulada” y la adopción de mecanismos multilaterales, cuyo enfoque fue promocionado como migration management (Domenech, 2017, p. 4).

La constitución, desde mediados de los años noventa, de los foros especializados en migraciones de los bloques regionales, como el Mercosur y su Foro Especializado Migratorio (Fem) en 2003, y la constitución de la Conferencia Suramericana sobre Migraciones (csm), desde principios del siglo xxi 9 y la Secretaría Técnica ejercida por la oim, tiene, entre sus objetivos principales, definir (no sin tensiones y conflictos) una posición integral común y fijar lineamientos para la elaboración de políticas nacionales, en materia de migraciones en pos de la gobernanza migratoria. Como señala Nejamkis Rubellin (2017), la apuesta por la integración regional, en relación con las migraciones internacionales, se produce en un contexto de múltiples dificultades, discusiones y negociaciones sobre el tránsito y la regulación de los movimientos de personas. Estas tensiones se generan no solo en el interior de los bloques regionales, sino también, como señala la autora al tomar como referencia el trabajo de Novick (2012), en los Esta­dos: “entre los poderes ejecutivos y los poderes legislativos, basadas en los diferentes sectores sociales e intereses que cada uno de ellos representa; y, por [las] dilaciones que ponen en duda la efectividad de la integración misma (Novick, 2012)” (2017, p. 2).

Particularmente, uno de los aspectos centrales de este régimen global, y también de estos bloques o espacios, es que se han pronunciado sobre la propia noción de frontera que utilizan, al definirla como aquel mecanismo que regula y selecciona los movimientos de personas de forma ordenada (tema que desarrollaremos en el siguiente apartado). Así, la csm, junto a la Conferencia Regional sobre Migración (crm), o Proceso de Puebla, son los dos grandes procesos consultivos en América Latina en torno a las migraciones. Estas son parte de las tendencias que comenzaron a realizarse en pos de la regionalización de la problemática. Actualmente, existen, por lo menos, catorce procesos regionales consultivos en el marco del régimen global de las migraciones: tres en África, cuatro en Asia y Oceanía, dos en Europa y en países de la antigua Unión Soviética, dos en los países mediterráneos del occidente y dos en América (Ortiz, 2011) 10 . “El antecedente de importancia en materia de estos eventos lo constituye la iv Conferen­cia Internacional sobre la Población y el Desarrollo que se celebró en El Cairo (Egipto) en 1994, a través de la cual se definió un Programa de Acción sobre Población y Desarrollo para un período de veinte años” (Ortiz, 2011, p. 12). Desde esta perspectiva, se plantea como horizonte la construcción de un régimen internacional migratorio en busca del ordenamiento de los movimientos de personas. Durante la segunda mitad de la década de 2000, se constituyeron las principales críticas sobre este nuevo régimen internacional de las migraciones, en particular, se puso en entredicho la perspectiva de migration mana­gement (Domenech, 2017).

El régimen de frontera y su productividad

Las fronteras, según Balibar (2005), desempeñan diversas funciones de demarcación y territorialización entre diferentes intercambios o relaciones sociales y entre distintos modos de acceso a derechos (2005, p. 79). Estas pueden caracterizarse por tres elementos (Balibar, 2005). Por su sobredeterminación ya que cada frontera tiene su propia historia, donde se conjugan reivindicaciones del derecho de los pueblos, el pode­río estatal, las demarcaciones culturales y los intereses económicos. Por su polisemia, pues no existen del mismo modo para todos los indi­viduos por igual. Las fronteras están atravesadas por desigualdades, razón por la que algunos sujetos son interpretados como “riesgos” para la seguridad de los Estados, mientras que otros son considerados como “viajeros” y/o “turistas” y, por lo tanto, “confiables” (Aquino Moreschi et al., 2013). Y por último, por su heterogeneidad y ubicuidad, ya que poseen variadas funciones de demarcación, de territorializa­ción y residen “dondequiera que se ejerzan controles selectivos, por ejemplo controles sanitarios […] o de seguridad pública” (Balibar, 2005, p. 84). Así, las fronteras no son solo el mero límite entre un Estado y otro, sino que refieren a un entramado de relaciones que sanciona, reduplica y relativiza otras divisiones geopolíticas.

En cierto punto, el objetivo central de la frontera y los regímenes migratorios es el filtrado, selección, ingreso y permanencia de los movimientos, más que la simple expulsión o rechazo (Mezzadra & Nielson, 2016). De allí que se piense en el papel productivo, en sentido foucaultiano, que estas tienen y en el papel estratégico que cumplen en la fabricación de una cartografía particular del mundo y el rol clave que desempeñan en la producción del tiempo y del espacio (hetero­géneos) del capitalismo global contemporáneo (Mezzadra & Nielson, 2016). Por productivo se refiere a alejarse de las interpretaciones que comprenden a la frontera únicamente como mecanismo de exclusión (y trasvasar el espectáculo de la frontera —De Genova, 2002 11 —), para acercarse a las tensiones e inclusiones diferenciales que allí se constituyen. Las fronteras no simplemente bloquean, rechazan y obstruyen el paso o cruce de un sujeto; también han desempeñado un papel relevante para su articulación 12 . De este modo, por ejemplo, la producción de la irregularidad no puede comprenderse únicamente como un proceso de exclusión y dominación, administrado y gestionado por el Estado, sino también como “un proceso tenso y basado en conflictos, en el que los movimientos subjetivos y las luchas vinculadas con la migración son un factor activo y fundamental [para su constitución]” (Mezzadra, 2012, p. 43).

Las fronteras se dislocan espacialmente, y se dilatan temporalmente, en un proceso que va más allá de la inmediatez del cruce del límite fronterizo (Lois, 2014); como parte de un régimen, que ya no puede ser interpretado únicamente como el confín de los Estados, sino que es parte central de las discusiones del campo político (Mezzadra, 2015). Régimen como una formación contradictoria y fragmentaria de un cuerpo de conocimiento en las comunidades políticas y epistémicas, como parte de la circulación a nivel global de técnicas administrativas, estándares técnicos y programas de control y gestión de las migraciones que influyen en la formulación y generación de políticas locales (Mezzadra & Nielson, 2016). En este sentido, los regímenes de fron­teras se establecen como espacio de constantes encuentros, tensiones, conflictos y contestaciones, donde las migraciones son, desigualmente, co-constituyentes del mismo.

Para analizar este régimen productivo, lo hemos operacionalizado en tres puntos de apoyo: la externalización de las fronteras nacionales, el cruce de frontera y las fronteras de permanencia. A continuación, y a partir de las fuentes secundarias seleccionadas, desarrollaremos esta propuesta para la subregión de América del Sur.

Régimen de frontera en Sudamérica: externalización, cruce de frontera y fronteras de permanencia

Para analizar la formación contradictoria y fragmentaria de un cuerpo de conocimiento en las comunidades políticas y epistémicas e interpretar un régimen de frontera, históricamente construido, hemos desarrollado tres momentos de apoyo: la externalización de la fron­teras, el cruce de las fronteras nacionales y las fronteras de permanencia en un territorio (Alvites Baiadera, 2017). Esta división analítica no implica una segmentación incisiva de un punto y otro, sino que per­mite profundizar sobre diferentes momentos articulados entre sí. Igualmente, esta división resalta que las fronteras operan más allá del límite jurídico-político de un territorio nacional.

Como señala Gil Araujo (2011), la externalización se produce de forma sistemática, principalmente en Europa y en Estados Unidos, después de la década de los setenta, al reforzar instrumentos que hacen uso de terceras partes para la gestión de los movimientos y el control de las poblaciones: terceros Estados, compañías privadas, autoridades loca­les (De Genova et al., 2014). Asimismo, se redefinen las funciones de los controles en frontera de los diferentes Estados nacionales (Gil Araujo et al., 2015), se establecen acuerdos regionales y bilaterales en pos de un control cooperativo y/o control a distancia o control remoto (término acuñado por Zolberg en 2003) por parte de los Estados de acogida, o un gobierno a distancia en términos de Miller y Rose (1990).

En América del Sur, la regularidad de los procesos de externalización puede registrarse desde mediados de los años ochenta, pero con mayor sistematicidad desde los noventa a partir de acuerdos regio­nales y bilaterales entre países de la región o con Estados de otros continentes. En 1986, se estable el primer acuerdo bilateral de Control Único de Frontera y de Documentación Unificada entre Argentina y Uruguay. Este acuerdo será la antesala de otros acuerdos bilaterales entre los distintos países de la región sobre los puntos de frontera y la circulación de personas (véase, st-oim, 2016). Otra muestra de este proceso es la resolución del año 1994 entre Argentina y Perú donde el objetivo primordial era la regularización migratoria en ambos territorios, pero donde también se trascribía, textual, la resolución argentina del año 1985 que se refiere a la figura del falso turista 13 . Así, el Estado argentino extendía su política hacia terceros países, en este caso, Perú, por medio de prácticas de gestión que expanden territorial y administrativamente su control, al compartir las responsabilidades del control de fronteras. Uno de los principales objetivos de la externalización es la detección “prefronteriza” de sujetos no deseables (Casas Cortés et al., 2015; De Genova et al., 2014).

Los visados, los pasaportes, los controles biométricos y las sanciones a las compañías de transporte son algunas de las formas que adquiere el ejercicio del control a distancia y que están presente en las distintas discusiones y declaraciones de la csm que buscan pro­mover dispositivos de control que no se ejerzan únicamente en los bordes territoriales y donde las administraciones estatales no sean las únicas responsables del control, sino distribuirlo entre los países de destino, origen y tránsito, al trabajar coordinada e integralmente. Sobre esta temática, la Secretaría Técnica de la csm manifiesta, en su informe de 2016 sobre los espacios y puntos fronterizos, lo siguiente:

En la región se puede observar que abundan los acuerdos para la gestión conjunta de los flujos fronterizos. Muchos de los bi­laterales han sido superados por acuerdos a nivel regional y, a su vez, muchos de los acuerdos regionales han sido implementados de manera bilateral. Entre estos, los acuerdos de documenta­ción para población residente en zonas fronterizas han tenido distintos resultados. Han sido pocas las fronteras en las que se ha podido identificar su correcta operatividad: en todas las de Brasil y Uruguay, y de manera parcial, entre Brasil y Argentina (st-oim, 2016, p. 62).

Es importante resaltar que la Secretaría Técnica, que construye los informes y diagnósticos en cada Conferencia, está integrada por expertos de la oim. Este organismo, “por medio de la producción de conocimiento, la asesoría ‘científica’ o ‘técnica’ a los Estados y el desa­rrollo de programas, ya sea por encargo de los gobiernos o en forma directa, mediante la puesta en práctica de políticas, influye en la toma de decisiones de los Estados y de los Foros regionales” (Kron, 2011, p. 59). Esta Secretaría es la encargada de hacer los perfiles migrato­rios, los informes y diagnósticos presentados en cada Conferencia, que serán discutidos en cada encuentro y permitirán establecer las diferentes posturas, definiciones y acuerdos que quedan plasmados en las “Declaraciones finales” 14 . En el tema migratorio, los organismos internacionales, con la oim “a la cabeza”, “han creado o impulsado nuevos programas e instituciones dirigidos a influir sobre las políti­cas migratorias nacionales y regionales [para] disputar la definición y el sentido del nuevo orden migratorio internacional” (Domenech, 2011, p. 4). Esto ha promovido “procesos de regionalización, inter­nacionalización y transnacionalización de las políticas destinadas a regular la movilidad humana en el mundo” (Domenech, 2017, p. 3). Será necesario realizar otros análisis sobre el impacto en los Foros regionales de los avances y retrocesos del Pacto Mundial sobre migra­ción, acuerdo intergubernamental, negociado bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas —onu—. En este sentido, y en línea con la propuesta de la oim, la xii csm se tituló “La gobernanza de las migraciones en América del Sur desde los derechos sociales, económicos y culturales de las personas migrantes y sus familiares”. Allí, luego de doce años de trabajo conjunto, de diversas tensiones y conflictos, la temática central estuvo “dirigida al análisis de los componentes de la Gobernanza de las Migraciones Internacionales en América del Sur, a partir de la visión integral desde las políticas, normativas e institucionalidad de las migraciones en cada país como en la región sudamericana” (xii csm, 2012).

Asimismo, los acuerdos bilaterales y regionales, vinculados al control de los pasaportes (compatibilidad y reconocimiento de documentos), y el modo de circulación de un territorio a otro han implicado propuestas concretas por parte de la csm para promover un desplazamiento, inte­gral y coordinado, al trasladar el lugar de control más allá del territorio nacional. A partir de estas conferencias y resoluciones del Mercosur y de la can se ha estimulado la modificación de las normativas naciona­les así como el control en frontera coordinado entre distintos agentes involucrados, tanto públicos como privados. Estos acuerdos, como parte de la externalización, modifican la comprensión misma de la frontera al reelaborar quién, dónde y cómo se practican los controles, al replantear­los más allá de la línea divisoria entre Estados-nación y como gestión dispersa entre varios Estados. Este es un esfuerzo explícito para estirar la frontera de forma tal que se multipliquen las instituciones involucra­das en la gestión y en el control de quiénes ingresan a un territorio y de las prácticas de manejo dirigidas a donde están los posibles migrantes (Casas Cortes et al, 2015)

Por otra parte, será en el cruce de frontera (o en el posible atravesamiento) 15 donde el peso de las categorías nacionales se explicitan y legitiman al establecer “mecanismos de movilidad desigual en la frontera” (Hey­man, 2013, p. 25), al permitir y justificar el control de la inmigración, su rechazo, aceptación, o su inclusión diferencial (Mezzadra & Nielson, 2014). Allí se constituyen diferentes mecanismos parar acceder o no al territorio nacional al permitir o negar el paso, incrementar o disminuir la velocidad del movimiento para prevenirlo o revertirlo (Mezzadra, 2014). Diferentes mecanismos de control en Sudamérica perduran en el tiempo, aunque con modificaciones; otros, en cambio, sobresalen en un momento más que en otros. De este modo, ciertos hitos de control en los puntos de fronteras están asociados a la sospecha que pesa sobre el sujeto migrante. Sospechoso de estar constantemente en falta de modo latente o explícito en el orden estético, político y social (Sayad, 1984). Estas sospechas pueden girar en torno a su condición o modalidad de ingreso (por ejemplo, sospechas por intentar ingresar en calidad de turista y, supuestamente, no serlo según la normativa y el funcionario o agente estatal a cargo del control); asimismo, por ser posible portador de enfermedades o por la supuesta o posible alteración de la documentación, es decir por presentar datos espurios (Alvites Baiadera, 2017).

En América del Sur, el cruce o puntos de frontera, desde mediados de los noventa, se fue regionalizando, en parte por la constitución del Mer­cosur y por el desarrollo de las csm, en sintonía con las diversas indi­caciones de los organismos internacionales. Es decir, a través de estos espacios, se ha buscado coordinar entre los Estados asociados el modo de controlar quiénes circulan entre los territorios. También, por medio de los Procesos de Integración Regional (pir), se han establecido mecanismos comunes para el control en frontera. De este modo, la can a fines de la década de los noventa, centró su política en la gestión de las fronte­ras y en la documentación para la entrada y salida del territorio de los Estados pertenecientes (véanse resoluciones 501, 502, 503 y 504). De igual manera, el Mercosur buscó regular el tránsito de personas por sus fronteras en los años noventa por medio de una serie de instrumentos y procedimientos que se perfeccionaron con el paso del tiempo. Tanto la can como el Mercosur adoptaron formularios comunes para el ingreso y el egreso de personas tales como: la Tarjeta Andina de Migración (tam) y la Tarjeta de Entrada y Salida (tes), respectivamente. Ante los avances tecnológicos, en 2015 se agregó a la tes, en los controles fronterizos que tuvieran las condiciones técnico-informáticas, el Acuerdo sobre Registración Migratoria Electrónica (cmc-dec 53/15) 16 . A partir de estas normativas, se han establecido políticas para el desarrollo y la integración fronteriza.

Así, en la can las Zonas de Integración Fronteriza (zif) y los Centros Binacionales de Atención en Frontera (cebaf) son ejemplo de ello. Estos implican “la parada momentánea y por una sola vez del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos y utilizará procedimientos administrativos y operacionales armonizados o compatibles que progresivamente se irán transformando en procedimientos únicos”. En el Mercosur, el Acuerdo de Recife promueve controles integrados para una aplicación “más” eficiente del registro del ingreso o no de los ciudadanos en y de la región 17 . Actualmente, las modalidades de control integrado migratorio en el Mercosur son de tres tipos: secuencial, simul­táneo e integrado por Reconocimiento Recíproco de Competencias (rrc) (dnm, 2016).

Cabe destacar que se han podido identificar 46 pasos (operativos, en proceso de serlo o proyectados) donde se realizan o realizarían controles integrados, que son producto de acuerdos regionales y/o bilaterales. Conviven tres tipos distintos de modalidad de control (secuencial/yuxtapuesto, simultáneo, por reconocimiento recíproco de competencias). Los controles integrados tienden a ser implementados con mayor éxito en el Cono Sur: se han identificado 13 pasos fronterizos con controles integrados operativos mediante el Acuerdo de Recife, sumado al paso de Pircas Negras entre Argentina y Chile. En la can se previó la construcción de ocho cebaf, pero solo dos se encuentran operando (st-oim, 2016, p. 62).

En el año 2010, durante la X Conferencia Suramericana, se presenta el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano de las Migraciones (psdhm) que, en lo que respecta al tratamiento de las fronteras, en el marco del “Fortalecimiento de la gestión migratoria”, establece como prioritaria la profundización de “la coordinación interinstitucional nacional e interregional; la atención de la movilidad humana en áreas de frontera; y la capacitación de los agentes migratorios”(X csm, psdhm, 2010, p. 27). Esta preocupación se debe a la complejidad, en los espacios fronterizos, por la “mayor diversidad de movimientos de personas, tales como la de las personas migrantes que se dirigen en el interior del país, trabajadores temporales en área de frontera, tránsito vecinal fronterizo, o bien actividades laborales o comerciales en la parte de la frontera que no es la zona de residencia de la persona” (X csm, psdhm, 2010, p. 21).

En este mismo plan regional se propone un “Programa de fortalecimiento de la gestión migratoria en zonas de frontera” con el fin de fortalecer, institucionalmente, la administración sobre la “circulación de las personas, un mejor registro del tránsito y una mayor protección de las personas migrantes”. Para esto, las actividades propuestas son, por un lado, asistir “a los gobiernos para la instalación de controles unificados de frontera” a través de prácticas de control estandarizados, cooperación técnica, información y capacitaciones a los funcionarios de frontera, instalación de nuevos controles unificados y, por el otro, “relevar las necesidades existentes de orientación, información y protección de las personas migrantes en zonas fronterizas” por medio, principalmente, del despliegue de diversos “programas de cooperación técnica”.

En sintonía con este plan, en la xv csm de Santiago de Chile, en 2015, en el eje temático ii, “las migraciones y la integración suramericana”, la delegación paraguaya presenta un documento que aborda la problemática de las fronteras y plantea analizar los “pasos fronterizos” y los canales preferenciales para ciudadanos del Mercosur; de igual modo, solicita que la Conferencia se comprometa a desarrollar un informe, con carácter de diagnóstico, que analice “la facilitación del tránsito”. El informe emitido por la Secretaría Técnica (oim), en la xvi csm, en 2016, presenta un diagnóstico, la identificación de componentes para la facilitación/circulación en frontera, el intercambio de políticas y la evaluación de iniciativas. La propuesta paraguaya deja latente el dilema de la “libre circulación” de los ciudadanos regionales. Tema que, como sugiere Nejamkis Rubellin (2018), ha predominado junto a otros tópi­cos en las propuestas y declaraciones regionales. Desde las primeras csm, se trata el tema de la “libre movilidad” para los ciudadanos de los Estados miembro o asociados del Mercosur; sin embargo, los avances sobre esta temática aún son limitados. Ni hablar de la circulación de los ciudadanos extra-Mercosur, a los que se les aplica una normativa diferencial que los posiciona de manera desigual en el campo.

Más allá de los puntos de frontera, los migrantes se enfrentarán a otras fronteras, que hemos denominado de permanencia o la provisionalidad de los sujetos migrantes en destino. La provisionalidad es una categoría propuesta por Sayad (2010) que resalta que el binomio emigración-inmigración está asociado a la ilusión o sentimiento de provisionali­dad, contradicción fundamental de lo temporal que dura, ya que el proceso migratorio no es ni un estado pasajero ni uno permanente. Esta contradicción se traslada del orden temporal al orden espacial o ubicuidad imposible: estar presente incluso estando ausente (la suerte del emigrado) y, correlativamente, no estar del todo allí donde se está presente, lo que equivale a estar ahí parcialmente ausente (la paradoja del inmigrado) (Sayad, 2010). A partir de estas paradojas, la condición del migrante, tanto para los Estados como para los sujetos, se piensa (generalmente) como pasajera y, por lo tanto, los derechos y el acceso a la comunidad política son puestos en cuestión. Las características atribuibles a los no nacionales, su presencia “provisoria”, tienen su justificación última en la exclusión de lo político por parte de los suje­tos que se mueven: el inmigrante, un no-nacional, que solo a título circunstancial se encuentra en otro lugar, es excluido, como sugiere Sayad, de derecho de lo político.

En este contexto, las lógicas gubernamentales, históricamente cons­truidas, determinan de qué modo se puede permanecer o no en un territorio (aunque, también, tema que aquí no trabajaremos, los suje­tos construyen sus modos de ingresar y permanecer) 18 . Los Estados están limitados o condicionados por sus propias leyes y acuerdos bilaterales, regionales e internacionales pactados. Así, por un lado, refuerzan lemas, tópicos y narrativas con respecto a los Derechos Humanos y, por el otro, aplican medidas selectivas, según origen nacional, a los extranjeros que intentan cruzar y permanecer dentro de sus fronteras. Asimismo, se tensionan, en palabras Hollifield (1998), aquella “paradoja liberal” que consiste en que la lógica económica del (neo)liberalismo es de apertura (libre circulación para los mercados), mientras que la lógica política y legal es de cierre/selectividad para determinados sujetos que se mueven y, por lo tanto, de coerción de ciertos derechos de los que intentan circular.

Las fronteras de permanencia son espacios reticulares con el fin de identi­ficar y clasificar las movilidades de los sujetos (en este caso de estudio, sujetos migrantes) en el territorio. Las prácticas regulares de los Esta­dos, aunque con variaciones en el tiempo, serán los mecanismos para la regularización (o para reducir la irregularidad), la expulsión y la naciona­lización de los sujetos migrantes. En las dos últimas décadas, desde los espacios regionales, el primer punto será el más desarrollado, mientras que los dos últimos serán modificados o tensionados, principalmente, a partir de promover la modificación de leyes nacionales vinculadas a las migraciones internacionales. Siendo potestad de los Estados nacio­nales determinar a quienes expulsa o nacionaliza en sus territorios.

La regularización, acompañada de la idea de “libre circulación”, fue­ron ejes centrales de los Foros en Sudamérica. De este modo, si bien el Mercosur, la can y las csm no definen directamente las políticas de control migratorio de los Estados miembro, estos ejercieron un peso significativo para la modificación de las normativas nacionales e impactaron en la definición de los acuerdos bilaterales y regionales. Una muestra de este proceso es el Acuerdo Regional de Residencia, concertado en Brasilia el 6 de diciembre de 2002, que fue el cimiento para agilizar la regularización e intentar reducir situaciones de “ilegalidad” de los ciudadanos regionales. “Hacia finales de 2002 se produce un importante cambio en las políticas que se venían llevando a cabo hasta el momento: se aprobaron una serie de acuerdos que amplían notablemente los derechos de las personas migrantes en el pir […]. El más significativo y conocido es el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur y Estados Asociados” (Brumat & Artola, 2015, p. 4). Asimismo, en junio de 2008, en la Ciu­dad Autónoma de Buenos Aires, se realizó un seminario del Mercosur sobre “la libre circulación de trabajadores y la integración fronteriza”, temas centrales de la csm, “que reforzó la convicción sobre la impor­tancia que tiene la libre circulación de trabajadores para la integración regional, garantizando que todos los trabajadores y trabajadoras del Mercosur puedan acceder a un trabajo formal sin discriminación y con igualdad de oportunidades”. Es importante resaltar que, desde sus inicios, la csm presentó un discurso, mayoritariamente relacionado con los derechos humanos y la libre circulación regional, donde el enfoque de seguridad estaba presente pero en menor medida. Este se articulaba directamente con el tráfico de migrantes y la trata de personas. Sin embargo, en las últimas conferencias la orientación dominante está estrechamente ligada a temas de seguridad y mayor control fronterizo, y se aleja de las discusiones de los temas como ciudadanía sudamericana y libre circulación.

En la csm, en 2013, se resaltaba como preocupante, más allá de las medidas tomadas a nivel regional, “la persistente gravitación de la migración irregular en la región y entre los nacionales de la misma que se dirigen hacia destinos extra-regionales” y se consideraba que los nuevos marcos normativos impulsados por varios países parecían “las vías adecuadas para neutralizar la expansión de las migraciones irregulares vía la facilitación de la regularización migratoria y la obtención de la residencia legal” (xiii csm, Resumen ejecutivo, 2013). En el informe ejecutivo de la csm de 2016 se destaca que la posibilidad de la libertad de circulación en la región es una herramienta central para la integración regional, que posee dos dimensiones: una fronteriza, “que apunta a la agilización” o controles más eficientes y rápidos para la circulación de personas en las fronteras; otra, residencial, que “apunta a eliminar la irregularidad migratoria de los nacionales del bloque”.

Según Domenech (2013), a lo largo de la última mitad de siglo, la “ilegalidad migratoria” fue uno de los asuntos que puso en cuestión no solo la capacidad administrativa sino también la legitimidad del Estado. Será por medio de los programas de regularización que los Estados tratarán de subvertir esta situación. “Cabe destacar, además, que en la región existen antecedentes históricos trascendentales sobre la regulación estatal de las migraciones ‘ilegales’ o ‘irregulares’. La Argentina, por ejemplo, fue uno de los primeros países del mundo en aplicar sistemáticamente ‘amnistías’ migratorias desde mediados del siglo xx” (Domenech, 2017, p. 8)

De este modo, la csm, en el marco de las fronteras de permanencia, prin­cipalmente, propone a cada Estado miembro construir estrategias de regulación para ordenar, direccionar y canalizar los movimientos de personas en sus territorios (es decir “en destino”). Se les recomienda implementar programas gubernamentales que eviten las migraciones irregulares como la agilización y digitalización del trámite administrativo de residencia, y los programas de regularización migratoria (por ejemplo el Programa Patria Grande 19 en Argentina, mecanismo valorado por la csm) 20 . Estas medidas son, según Domenech (2013), parte de los mecanismos de control con rostro humano, que “no corre[n] por fuera, sino que forma[n] parte del régimen de control instituido paulatinamente por el Estado para regular el ingreso, la permanencia y la expulsión de la población extranjera. […] como un mecanismo de control estatal para regular la inmigración en general y la construida como ‘ilegal’ en particular, una medida que pone a prueba el poder del Estado” (Dome­nech, 2011, p. 37).

Por otra parte en lo que respecta a deportaciones y mecanismos de nacio­nalización, los Estados sudamericanos conservan su soberanía, sujeta a acuerdos supranacionales, para establecer los requisitos para permane­cer o no en su territorio. De este modo, los requisitos para el proceso de nacionalización son producto de un trabajo intenso y continuo de legitimación y de justificación de la presencia y “arraigo” del extranjero en el territorio (Sayad, 2010), donde los Estados conservan su sobera­nía 21 . De igual modo, los migrantes están sujetos a potenciales deportacio­nes o expulsiones del territorio por no cumplir con las normas políticas o de cortesía del territorio de recepción (véase Domenech, 2015) 22 . Cuando un migrante se aleja de determinadas normas, es cuestionado y puesto en sospecha; encierra, más que la probabilidad objetiva, el riesgo asegurado de racismo (Sayad, 2010). Si el inmigrante quebranta las normas escritas o morales, “infring[e] también esa otra ley no escrita que impone la reserva, la neutralidad (real o fingida) que conviene al extranjero. […] es un error de otro orden, es una falta de cortesía del inmigrante frente a la hospitalidad del país que lo acoge” (Sayad, 2010, p. 288). Así, Sayad resalte que los migrantes conllevan en sus cuerpos no solo la expulsión en sí misma sino el potencial de “expulsabilidad” (o, en términos de De Genova —2002—, de “deportabilidad”). En este sentido, “[la] deportación constituye una práctica paradigmática de la violencia de Estado, cuyo despliegue tiene una larga historia: las primeras leyes de expulsión de extranjeros datan de comienzos del siglo xx” (Domenech, 2017, p. 10). Una característica distintiva de la práctica contemporánea de los mecanismos de deportación (al menos en la mayoría de los Estados occidentales) es que la expulsión es una forma de tratamiento reservada solo a los extranjeros, sustentada en el derecho internacional de la soberanía de los Estados al determinar quiénes pueden ser rechazados y expulsados del territorio (Walters, 2002).

Reflexiones finales

En el presente artículo planteamos algunas reflexiones sobre la rela­ción entre fronteras, migraciones internacionales y Estados, desde el campo de los estudios migratorios, con el fin de encontrar respuestas sobre cómo interpretar el régimen de frontera desde Sudamérica. Recuperamos, inicialmente, distintos antecedentes que nos permi­tieron comprender esta relación e ir más allá de las disquisiciones sobre las fronteras asociadas a la idea de límite y confín. En el campo de los estudios migratorios, será desde mediados de los años ochenta del siglo xx que las categorías de Estado y frontera (y su relación) comienzan a recuperarse como herramientas de interpretación. Será a partir de los diferentes antecedentes examinados que construimos herramientas analíticas, situadas, para repensar la relación propuesta para América del Sur. Buscamos construir categorías vinculadas al ingreso y permanencia de aquellos sujetos que no son considerados miembros de la comunidad política a la cual intentan ingresar o en la que quieren permanecer, al repensar las categorías más allá del imagi­nario geopolítico clásico, ilustrando la complejidad y la productividad de las fronteras. Para esto propusimos tres momentos de apoyo o interpretación del régimen de frontera: primero la externalización o las políticas de control remoto asociadas a la regionalización del control, segundo “el cruce” o atravesamiento de la frontera y por último, las fronte­ras de permanencia en destino o la provisionalidad puesta en juego en el proceso migratorio. Estos tres momentos analíticos nos permitieron reconocer la imposibilidad de comprender las fronteras simplemente como confín o límite e interpretar el peso y la complejidad de estas en tanto regímenes, así como la especificidad de cada región, el papel productivo de las fronteras, su construcción política contingente y su desplazamiento al centro de las discusiones en el campo político.

A partir de las herramientas teóricas y del análisis de diversas fuentes secundarias, podemos sintetizar en tres grandes tópicos los ejes de discusión y reflexión de los espacios regionales o sobre cómo se cons­tituye el régimen de frontera sudamericano. El primer tópico refiere a la preocupación por construir canales de comunicación e infor­mación entre los Estados sobre los procesos migratorios. Segundo, el desarrollo de políticas concertadas por medio de negociaciones bilaterales o multilaterales como mecanismos para estirar las fronteras y, por último, la generación de programas, proyectos y/o modifica­ción de leyes nacionales para la reducción de la migración irregular y el establecimiento de una migración ordenada en las fronteras de per­manencia 23 . En estos tres tópicos, los organismos internacionales, en general, y la oim, en particular, toman la posición de producir cono­cimiento y construir información válida para los Estados miembro. Sobre todo, la oim forma y capacita a los funcionarios estatales, en diferentes instancias, permitiéndoles (no sin conflictos y tensiones) compartir/acordar, en términos generales, un mismo enfoque para pensar las fronteras y los controles migratorios. La tarea de la oim, como un actor destacado en el asesoramiento para la construcción de políticas migratorias, en los espacios regionales (la Secretaría Téc­nica de la csm, la creación de perfiles migratorios, etcétera) potencia y direcciona diversas estrategias en el plano sudamericano.

A su vez, el papel que juegan los acuerdos bilaterales y los acuerdos regionales en el marco del Mercosur, la can y las csm ha permitido estirar las fronteras nacionales en América del Sur al producir procesos de regionalización, internacionalización y transnacionalización de la política de los Estados en torno a las migraciones. Estos mecanismos se presentan como una conjunción resueltamente heterogénea de discursos, prácticas, dispositivos, leyes e instituciones que promueven formas particulares de movilidad humana, al titular a algunos como turistas, a otros como falsos turistas, residentes transitorios o residentes estudiantes, miembros del Mercosur, la can o migrantes extraregio­nales. Las fronteras sudamericanas —control externalizado, puntos de fronteras y de permanencia— conservan una categórica función para la administración del movimiento y la regulación de la migra­ción. Asimismo, estas interpelan a los sujetos de formas disímiles, ya que no será lo mismo pertenecer a un Estado miembro de algún espacio regional que ser extraregional, pues, en los controles para ingresar o permanecer los sujetos quedan, en parte, supeditados al estrato político que ocupan en la jerarquía del sistema internacional y regional el Estado del cual son parte, lo que interviene en la capacidad de negociación de esa movilidad (Kalm, 2008). Y, por el otro, quedan sujetos a cómo aplica cada Estado en particular el modo en que pue­den ingresar, permanecer o no en un territorio según no solo origen nacional, sino también atravesados por cuestiones étnicas, de género, de clase, entre otros condicionamientos.

La división analítica del régimen de frontera propuesta en este trabajo nos permitió avanzar en las discusiones sobre la relación entre migra­ciones internacionales, fronteras y Estados, y repensarlas desde América del Sur. En los últimos años, el discurso y las prácticas de control migratorio se justifican en pos de la seguridad nacional, el combate contra el terrorismo internacional y el tráfico de estupefacientes, armas y personas, constituyéndose, para esto, nuevas tecnologías de control y vigilancia en frontera, y “ha derivado en la justificación de una exten­sión de las fronteras nacionales hacia espacios regionales, en territorios donde se presume sería posible identificar y contener el ingreso de sujetos indeseables” (Anguiano Téllez, 2011, p. 3). Esto simbolizado y coordinado por un vasto y creciente cuerpo de protocolos, institu­ciones, organismos internacionales, tratados y acuerdos que pretenden garantizar que todos los Estados actúen según principios simétricos en sus relaciones mutuas, sea cual fuere su jerarquía o condición en el mapeo mundial. Sin embargo, más allá de estos rasgos, se constituyen nuevas formas de “celularidad, desvinculación y autonomía local” (Appadurai, 2007, p. 44) que será ineludible analizar para comprender la complejidad y la productividad del régimen de frontera, en nuestro caso de la subregión de Sudamérica.

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Notas

1 Agradezco a Janneth Clavijo Padilla, Eduardo Domenech, Andrés Pereira y Eduardo Rodríguez Rocha por las críticas y observaciones realizadas a este artículo. Obviamente los errores e imprecisiones que pudiera tener son ajenas a ellos.

2 Este artículo es reflejo del trabajo doctoral realizado desde 2012 hasta principios de 2017 y de avances de la propuesta posdoctoral 2017-2019, ambos financiados por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) de Argentina. La categoría de “conocimiento situado” es una propuesta desarrollada por Donna Haraway (1991).

3 Mercosur o Mercado Común del Sur es una integración regional instituida en 1991. Ini¬cialmente, estaba compuesta por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En fases posteriores se incorporaron: Venezuela, en el año 2006, (actualmente suspendida) y Bolivia, esta última en proceso de adhesión. Por su parte, la CAN, antes de 1996, era conocida como el Pacto Andino o Grupo Andino, fue constituida a partir del Acuerdo de Cartagena, el 26 de mayo de 1969, e integrado inicialmente por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Venezuela fue miembro pleno desde 1973 hasta 2006. Chile se retiró en 1976 en el marco del gobierno cívico-militar del país, desde 2006 es miembro asociado, pero ello no supone el reingreso a la can. También son miembros asociados Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, desde el año 2005.

4 Sobre el desarrollo de los estudios migratorios como, por un lado, campo multidisciplinar y, por el otro, el avance de la “sociología de las migraciones” remitirse a Domenech y Gil Araujo, 2016.

5 El interés por el estudio de las fronteras desde el campo histórico-geográfico surge a finales del siglo xix y principios del xx con los trabajos de Ratzel y Turner. Los estudios iniciales acerca de concepciones naturalistas y prescriptivas sobre las fronteras y acerca de su dimensión como límite abundaron (Lois, 2014).

6 Diversos autores remarcan la importancia del 11 de septiembre, día que fueron bombardeadas las Torres Gemelas y El Pentágono en Estados Unidos como punto de inflexión en las políticas de seguridad “internas y externas”; Appadurai lo esquematiza de una forma esclarecedora y sintética: “constituir un acto de guerra sin firma, una suerte de pesadilla dadaísta, una monstruosa forma de venganza por todos los guiones de Hollywood sobre terror urbano, terroristas árabes, ataques de fuerzas extranjeras y otros por el estilo, el 11 de septiembre provocó que hubiera que tomarse en serio la idea de una guerra sin autor. […] Se trataba de una guerra contra Estados Unidos, pero era también una guerra contra la idea de que los Estados son la única alterativa posible” (2007, p. 31).

7 Estos países se caracterizan por ser controles para terceros países o controles prefronterizos. Así, Polonia por ser la “sección más larga de la frontera oriental del Schengen” es uno de los mayores receptores de financiamiento del Fondo para las Fronteras Exteriores de la UE (Alscher, 2010, p. 104). Por su parte, Turquía, a partir de las negociaciones para acceder a la UE, promovió que las autoridades migratorias locales desarrollaran políticas para garantizar el control de sus fronteras y, en consecuencia, fortalecer las fronteras exteriores de la UE (İçduygu & Sert, 2010). De similar manera, México, como extensión regional del control fronterizo de Estados Unidos, se convierte, para los países de Centroamérica, más que en un amortiguador, en un nuevo obstáculo para la movilidad humana (Anguiano Téllez, 2013). “[…] como resultado de S-11/2001, el gobierno estadounidense propuso a sus vecinos al norte y sur, Canadá y México, establecer un perímetro de seguridad para América del Norte, firmando un acuerdo con el compromiso de combatir el tráfico no autorizado de nacionales de terceros países” (Anguiano Téllez, 2011, p. 9). Se constituyó en el año 2005 la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (aspan).

8 Para más información sobre el Grupo Retis remitirse a: ttp://www.retis.igeo.ufrj. br/?lang=es#.WonIY3_avIU

9 La antesala de la csm es el “Encuentro Sudamericano de Migración, Integración y Desarrollo” realizado en Lima, en el año 1999. A partir de este primer encuentro se desa¬rrolla un segundo encuentro, el primero como csm, en el que se resalta que: “Esta nueva situación demanda abordar la problemática migratoria de la región, a través de mecanismos de diálogo multilateral abierto que promuevan la reflexión y la coordinación de políticas y acciones entre países que comparten esta problemática, mediante el ejercicio pleno de la cooperación regional para fortalecer los actuales procesos de integración y desarrollo que se dan en la región” (I csm, 2000). En la segunda conferencia se resalta que la csm será un “Foro permanente de coordinación y desarrollo de políticas regionales, cuyo objetivo prin¬cipal es el tratamiento integral de la temática migratoria [estableciendo un] Plan de Acción sobre Migraciones Internacionales en América del Sur” (II csm, 2001).

10 “La crm está bajo la dirección de la oim, la cual administra los fondos, coordina las actividadesy prepara talleres para la capacitación de los funcionarios desde su oficina regional,con sede en San José, Costa Rica” (Solís Vargas, 2017, p. 14).

11 Nicholas de Genova (2002) subrayó un aspecto importante del papel de la frontera cuando detalló cómo su espectáculo, es decir, la promulgación de la exclusión a través del reforzamiento de las fronteras, produce migración (“ilegal”) como una categoría; y la vuelve visible, literal y figurativa. Imágenes de barcos atestados, documentación de muertes, des¬pliegues de guardias fronterizos en las llamadas “zonas calientes” y la presencia militar, todo sirve para promulgar el espectáculo de la frontera y profundizar la arquitectura y prácticas del régimen de frontera (Kasparek et al., 2014).

12 Ya en un texto clásico, Simmel analiza el papel social de la puerta y el puente, donde resalta que la separación con un otro se constituye con cierto grado de intencionalidad. “Si primeramente no [los] uniésemos [por medio de un puente] a nuestros pensamientos teleológicos, a nuestras necesidades, a nuestra fantasía, el concepto de separación no tendría ninguna significación” (2001). Si bien la diferencia que establece Simmel entre los conceptos de puente y puerta debe ser sometida a ciertos matices, la frontera de la puerta como exponente de la separación y de la intencionalidad política de construir separaciones, ya sean interpretadas como puentes o puertas, permite comprenderla como una construcción política contingente. “Son los sujetos los que ligan y separan, la movilidad de la puerta hace perceptible […] la posibilidad de salirse a cada instante de esta delimitación hacia la libertad”. Desde otro ángulo y tiempo, Balibar señala que “es el funcionamiento de la frontera, y especialmente la diferencia entre las fronteras geopolíticas, económicas y de seguridad, por un lado, y las separaciones meramente administrativas, por otro, lo que constituye o ‘produce’ cada vez en mayor medida al extranjero/forastero como categoría social” (2016, p. 32).

13 En los primeros años de la vuelta de la democracia en Argentina (1985) se constituyó la figura del falso turista en virtud de reconocer quiénes, efectivamente, eran turistas y quiénes no lo eran. Es decir, distinguir entre los que ingresaban a la Argentina por recreación, esparcimiento o descanso de aquellos que intentaban “usar” dicha categoría transitoria supuestamente para otros fines: trabajar, estudiar, cometer ilícitos, otros. En 1995 y en 2014, se modificó la resolución de 1985 con el fin, sintéticamente, “de lograr una mejor aplicación de la figura”. Véanse Resolución 1804 y la disposición dnm 4362, de 1995 y 2014 respectivamente.

14 Para ver cada declaración final de las diecisiete de la csm véase http://csm-osumi.org/ conferencias-csm

15 Es importante destacar que alrededor de estas fronteras, de estos “cruces”, por lo general se han desarrollado procesos complejos de subjetivaciones (trans)fronterizas y la constitución de ciudades, regiones o espacios fronterizos que deben ser tratados con mayor profundidad y especificidad, pues es allí donde los sujetos “actúan sobre y en el espacio de frontera” (Arriaga Rodríguez, 2012, p. 73; Tapia Ladino y Liberona Concha, 2018). Esta complejidad y problemática escapan a los objetivos de este artículo; sin embargo no queríamos dejar de resaltar y recordar este tópico.

16 En Argentina la tes ha sido reemplazada por el “Sistema Federal de Identificación Biométrica para la Seguridad” (dnm, 2016). También el registro electrónico se aplica en Uruguay, Paraguay y Chile. Para el caso Argentino esta tarjeta es utilizada en todos los casos salvo en la frontera terrestre con Chile donde se utiliza la tum o Tarjeta Única Migratoria (véase http://www.migraciones.gov.ar/accesible/indexA.php?tarjetamig).

17 El Acuerdo de Recife (Decisión Consejo del Mercado Común, cmc-dec 5/93) y su Reglamento (cmc-dec 12/93) fueron modificados en el año 2000 (cmc-dec 4/00 y 5/00), en 2012 (cmc-dec 7/12) y en 2014 (cmc-dec 18/14) para estipular con mayor exactitud la aplicación de controles integrados entre los Estados en algunos puntos de frontera del Mercosur. La decisión de 2012 promueve el “control integrado por reconocimiento recí¬proco de competencias, actividad realizada por los funcionarios migratorios de un país bajo supervisión del otro, previo reconocimiento mutuo y expreso de las competencias de control migratorio definidas por las autoridades migratorias de las Partes” (dnm, 2016).

18 Además de analizar las prácticas de los Estados y los organismos intervinientes, en el marco de un régimen internacional, es ineludible interpretar cómo los migrantes experimentan la externalización, el “cruce” de frontera y las fronteras de permanencia en un territorio, tema imprescindible para comprender la complejidad del régimen de frontera, pero que se aleja del objetivo de este artículo (véase Alvites Baiadera, 2017).

19 Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, como parte de la “emergencia administrativa” de la dnm y “la necesidad de terminar con la irregularidad migratoria y sus consecuencias” (Decreto 836/04). Este programa tendrá por objetivos la creación del marco de ejecución de nuevas políticas migratorias orientadas a la inserción e integración de la población inmigrante y la regularización administrativa en los casos en que haga falta (Artículo 11). En el año 2005, por medio de una disposición de la dnm, se implementó el Programa Nacional de Normalización Documentaria para extranjeros nati¬vos de los Estados Parte del Mercosur y sus Estados Asociados, también conocido como Patria Grande, entre abril y mayo de 2006 (Disposición 53.253/05 de la dnm).

20 Algunos autores han presentado diversas críticas, tensiones o paradojas de estos programas de regularización: véase Domenech, 2013; Nejamkis & Rivero Sierra, 2007.

21 Según Sayad (2010), en la comunidad política (nacional) existen dos formas de perte¬necer por derecho: de modo natural o de modo naturalizado. A su vez, se puede pertenecer a dicha comunidad en papel o sentirse nacional de hecho. En este último caso no se perte¬nece a la comunicad política nacional, por no tener la membresía correspondiente, aunque el migrante se sienta parte de esta (por ejemplo, por haber sido educado “en destino”). La tipología de derecho, de hecho y en papel, es utilizada por Sayad (2010) en referencia a la migración argelina en Francia.

22 El politólogo Williams Walter, en su artículo “Deportation, expulsion and the police of aliens” (2002), advierte que el término deportación es una categoría que incluye diferentes formas de expulsión, no solo de extranjeros, sino de nativos o nacionales, teniendo diversas acepciones según los territorios y las épocas. Algunos autores resaltan que, en la actualidad, se experimenta, a nivel global, un régimen de deportación (De Genova, 2010). Este involucra diversos y sofisticados medios y métodos de deportación que van desde la repatriación voluntaria propuesta por acnur o los retornos voluntarios de la ue, y su actual fondo de retorno, pasando por los rechazos y retenciones en frontera hasta las deportaciones forzadas que producen zonas de amortiguación y/o espacios de titularización gradual que posibilita la gestión y “flujos” de la deportación (Mezzadra & Nielson, 2016).

23 Queda pendiente analizar la especificidad y particularidad de cada Estado, miembro de un bloque regional. Es decir, analizar los modos en que cada Estado aplica o lleva a cabo las medidas propuestas en los foros regionales. Será necesario avanzar en las definiciones de los Estados y sus políticas locales.

Notas de autor:

* Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional de Villa María (unvm). Doctora en Ciencia Política por el Centro de Estudios Avanzados, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba (cea-unc). Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnica de Argentina (conicet) en el Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales de la unvm (2017-2019). Correo electrónico: angelalvites@ yahoo.com.ar orcid: https://www.orcid.org/0000-0003-0226-4184

Información adicional

Para citar este artículo: Alvites Baiadera, A. (2019). Migraciones internacionales, fronteras y Estados. ¿Cómo interpretar el régimen de frontera desde América del Sur? Desafíos, 31(1), 123-156. DOI: https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/desafios/a.6231