Territorios
ISSN:0123-8418 | eISSN:2215-7484

Introducción

En el presente trabajo se ha propuesto realizar un análisis de la configuración de la ciudad de São Paulo y la ciudad de Córdoba a partir de la aplicación de la política habitacional Mi Casa Mi Vida ¹ . En la revisión de antecedentes sobre las políticas habitacionales se destacan dos abordajes principales; por una parte, uno mayoritario que analiza las políticas a partir de la consideración de los impactos y efectos en virtud de su diseño (Marengo & Elorza, 2009; Monayar, 2011; Viana, 2013; Falú, Marengo, Elorza & Monayar, 2015; Gargantini, 2015) y otra, más minoritaria, que analiza las políticas en tanto dispositivos de poder que reproducen la desigualdad social (Hirata, 2009; De la Vega, 2010; Ciuffolini, 2011a; Ciuffolini, 2011b; Ferrero & Gallego, 2013).

En general, los enfoques clásicos de análisis de políticas públicas se concentran en la evaluación de su “impacto”, “efectividad”, “diseño” y “resultados” sin problematizar su función en términos de productoras o reproductoras de las desigualdades sociales o de la fragmentación social, sus mecanismos de implementación territorial y las impugnaciones sociales existentes.

De allí que consideramos que el análisis aquí propuesto puede contribuir al campo de investigación en tanto permite profundizar la perspectiva que aborda las políticas públicas en su inserción dentro de un esquema de relaciones sociales de poder. Las políticas públicas permiten conocer cómo operan los diversos dispositivos ² en las sociedades ya que, en su contenido, cristalizan y (re) configuran las relaciones sociales y por ende las territorialidades.

Por otra parte, proponer un análisis de la aplicación de la política en dos países posibilita dar cuenta de los aspectos comunes pero, también de las singularidades de cada caso. Este aspecto resulta novedoso y de gran importancia en tanto son escasos los estudios que abordan diversos casos desde la perspectiva de las políticas como dispositivos de poder. En este sentido, analizar la configuración de las territorialidades en cada ciudad a partir de la aplicación del programa en el contexto económico de cada país nos permite explicar las regularidades y singularidades.

Por último, este estudio adquiere relevancia dada la gran importancia que han tenido estas dos políticas públicas en cada ciudad. Ambas se encuentran dentro de las políticas habitacionales más significativas tanto en cuanto a la inversión pública como en la magnitud de su alcance.

Para comprender las políticas analizadas en ambas ciudades es preciso realizar una breve descripción de las políticas habitacionales nacionales previas a su implementación a los fines de caracterizar el rol del Estado. En el caso argentino, las políticas desarrolladas durante la década de los 90 estuvieron profundamente signadas por el neoliberalismo. Según Cuenya & Falú (1997), durante este periodo la oferta de vivienda fue principalmente delegada a la gestión privada. Es decir que se trataba de una política que favorecía la multiplicación de la actividad del sector inmobiliario a partir de la generación de rentabilidad. El supuesto que subyacía era que la demanda habitacional podía ser resuelta en el marco del mercado, por lo cual el Estado no debía intervenir.

Así, la mayor parte de la inversión urbana en estos años estuvo dada por la inversión privada, seguida por inversión pública. Si se focaliza el análisis en las políticas urbanas de alivio de la pobreza, es posible observar que las mismas tuvieron una incidencia poco significativa, comparadas con el volumen de obras para el desarrollo urbano que se realizaron en el período (Marengo & Elorza, 2009).

La priorización de inversión tanto pública como privada en materia urbana se relaciona con la necesidad por parte de los sectores del capital industrial de reducir los costos de producción, para lo cual, el mejoramiento en la infraestructura urbana era central. Así mismo, era necesario para este sector reducir las regulaciones del uso del suelo y de las actividades comerciales que disminuían la contratación de empleo (Carmona & Burgess, 2001). De esta manera, la producción urbana en la Argentina durante el periodo neoliberal se caracteriza por una intervención estatal que producía marcos legales para favorecer las diversas fracciones del capital, al tiempo que generaba las condiciones de acumulación para estos.

En cuanto a la política social, el Estado comenzó a recibir financiamiento de organismos internacionales tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Estos convenios se caracterizaban por la “focalización” de los beneficiarios en comparación al paradigma “universal” que había regido las políticas sociales en periodos anteriores. La focalización implicaba la clasificación de la población en virtud de criterios estadísticos con el fin de garantizar la eficiencia en la gestión de los recursos públicos.

Por su parte, en Brasil se registra una tendencia similar a aquella Argentina, aunque con algunas particularidades. Hasta 1990 la característica principal de la política habitacional era la inversión pública con el fin de garantizar el derecho a la vivienda de los sujetos. Así, en 1964 se crea el Banco Nacional de Habitación que durante el periodo de 1964 hasta 1986 financió la construcción de 4,3 millones de unidades habitacionales (Klintowitz, 2011).

Esta tendencia comienza a cambiar a partir de la reforma constitucional de 1988 que fijó como nueva directriz de gestión pública la descentralización. Esto implicaba un traspaso de funciones a los diversos Estados en materia social. A partir de allí se registró una reforma total en materia de política habitacional que se mantendrá hasta la actualidad.

Se produjo un desplazamiento del Estado como proveedor y motor de la vivienda, a la introducción de principios de mercado, al abrir la participación al sector privado a partir de la implantación de políticas crediticias (Arretche, 2002). Se estableció una ruptura entre regulacióncompetencia Estatal-provisión en tanto el Estado federal controlaba y regulaba mientras que la ejecución de programas y financiamientos habrían sido desarrollados preferentemente por privados o bien, por reparticiones públicas de niveles subnacionales.

De esta manera, se produjo un quiebre con el paradigma de los derechos en donde la provisión de vivienda era considerada central en materia de política social, al ser reemplazado por el paradigma de mercado en donde los individuos ya no son percibidos como sujetos de derecho sino como beneficiarios de créditos, es decir, como consumidores finales. El sujeto era el encargado de proveerse la vivienda que pudiese pagar de acuerdo a sus ingresos que le permitían integrarse en el mecanismo de mercado.

El discurso público avalaba este cambio de paradigma al sostener que se traducía en una mayor libertad para el adquiriente en la elección de la vivienda de acuerdo a sus necesidades. Este nuevo paradigma excluía a los sectores más afectados por el déficit habitacional que no cumplían con los criterios de solidez económica exigidos por los organismos financieros tanto públicos como privados.

Así, el programa “Carta de Crédito” que administraba y ejecutaba los financiamientos, utilizó entre 1 995 y 2003 el 85 % de los recursos destinados a vivienda social. Estos créditos se concentraron en los estratos de renta medios de la población en tanto un 79 % del total se destinó a familias con una renta mensual superior a cinco salarios mínimos y solo el 8 % fue destinado a aquellas familias que percibían hasta tres salarios mínimos. Es importante destacar que en estos últimos se concentraba el 83 % del déficit habitacional (Klintowitz, 2011). De esta manera, la política habitacional ha acentuado el déficit en aquellos sectores de bajos ingresos en tanto no podían insertarse dentro de la política crediticia.

En este marco se propone realizar un análisis sobre la aplicación del programa Mi Casa Mi Vida en las ciudades de Córdoba y São Paulo. En el siguiente apartado, se ha indagado en las formas de producción urbana con el fin de sintetizar algunos conceptos que serán útiles para el análisis de las políticas seleccionadas. Para organizar el análisis de los programas se han propuesto las siguientes categorías: a) condiciones estructurales, b) diseño y ejecución de los programas, c) rol del Estado y d) construcción del sujeto de la política.

Así, a partir del análisis y a pesar de las diferencias, se ha llegado a dos conclusiones de relevancia: por una parte, ambos programas han generado efectos similares en cuanto a una reconfiguración urbana que profundiza la segregación socioterritorial; por otra parte, y más importante aún, ambas políticas han sido proyectadas en función de los intereses del capital financiero e inmobiliario de cada ciudad. De esta manera, a pesar de que ambas políticas han sido construidas y difundidas como estrategias concretas frente al grave déficit habitacional que asola a estas las ciudades, su verdadera configuración es favorecer la acumulación de ganancias por parte del capital.

1. La configuración urbana

Desde el advenimiento del fordismo, las ciudades se han consolidado como el espacio de emplazamiento privilegiado de las sociedades modernas, volviéndose esto una tendencia mundial. Tal es así, que muchos autores definen el siglo XX como el siglo de la urbanización. Siguiendo a Harvey:

Al comienzo de este siglo, solo había dieciséis ciudades en el mundo con más de un millón de habitantes. La mayoría se encontraban en los países capitalistas avanzados, y Londres, la mayor de todas por mucho, tenía algo menos de siete millones. También al comienzo de este siglo, no más de 7 % de la población mundial podía clasificarse como urbana. Para el año 2000 podía haber hasta 500 ciudades con más de un millón de habitantes, mientras que las mayores entre ellas Tokio, São Paulo, Bombay y posiblemente Shangai, tal vez pasarán los 20 millones, seguidas por una veintena de ciudades, la mayor parte de ellas localizadas en los países denominados países en vías de desarrollo, con poblaciones de más de diez millones (2004, p. 4).

Las ciudades latino-americanas no escapan a esta tendencia:

La urbanización de América Latina es, quizás, uno de los procesos que mejor ilustra las profundas transformaciones de la sociedad contemporánea pues lo que hasta comienzos del siglo XX no eran sino pequeñas ciudades, se convirtieron en grandes megaciudades en los albores del siglo XXI: São Paulo pasó de 240 000 personas en 1 900 a 18,3 millones en el 2001; México de 541 000 en 1 905 a 18,3 millones en 2006 y Bogotá de 100 000 habitantes a 7 millones. La magnitud de este cambio es, claramente ejemplificada con el hecho de que, mientras Europa tardaría 123 años en doblar su población, América Latina lo hizo en solamente 31 años, siendo solamente sobrepasada por África (27 años) (Montoya, 2006, p. 11).

Frente a la consolidación de las grandes ciudades resulta relevante problematizar su surgimiento y las razones por las cuáles se han consolidado como el espacio fundamental en el esquema de vida y producción moderno. Estas no pueden pensarse escindidas de los diversos procesos históricos y de las particularidades de la industrialización de cada país. Sin embargo, en general, el proceso de industrialización creciente se consolidó a partir de las migraciones de familias campesinas que serían la mano de obra fabril. Dicho desplazamiento redundó en mayores demandas habitacionales y de bienes de consumo, por lo que la ciudad fue ampliándose y reconfigurándose hasta adquirir sus características actuales.

Históricamente la ciudad se ha configurado como una forma de canalizar los dividendos y plusvalía producidos en diversas actividades económicas, de acuerdo a cómo se articula la estructura económica. En el caso latinoamericano, las economías se han caracterizado por un rol preponderantemente exportador de materia prima. Esta característica se ha profundizado en la actualidad a partir de una reprimarización ³ de la economía y del extractivismo cuya función principal es la concentración económica y consolidación de enclaves de exportación (Svampa, 2011).

Algunos autores han denominado este proceso, donde el sector agro-ganadero se configura como el más dinámico y que genera el mayor aporte al PBI, como el “Consenso de commodities”, en oposición a la configuración económica de América Latina durante el Consenso de Washington (Svampa, 2013). Así, aquellas ganancias generadas en la actividad agraria son re-invertidas en el sector inmobiliario generando una expansión y densificación urbana:

Los procesos de empobrecimiento de las grandes mayorías en los capitalismos democráticos de América Latina, han tenido como lógica contracara la concentración de riqueza en pequeños grupos privilegiados, cuyos beneficios en su gran mayoría, se encuentran ligados a los oligopolios productivos y a los movimientos de especulación financiera (Giaretto, 2009, p. 136).

La ciudad moderna se ha constituido, entonces, como un resultado propio de la lógica capitalista. Los modos de acumulación actuales del capital han producido el desarrollo de las ciudades como efecto de sus propias demandas. Las ciudades resultan de las diversas relaciones que se establecen en cada momento histórico entre los actores sociales que en ellas intervienen destinadas a favorecer la acumulación de capital.

La producción del espacio urbano es, entonces, el resultado de la interacción de diversos elementos y actores que lo performan de acuerdo a cómo se establezca la relación entre los mismos en cada momento histórico. El espacio es siempre una producción en sí mismo y no un escenario dado como ha sido construido desde las posiciones más tradicionales o del management político. Estas han invisibilizado los procesos de producción del espacio urbano, sus luchas y tensiones, al presentarlo como neutral, cuyas características no se relacionarían con las dinámicas de las relaciones de poder. El espacio entonces se convierte en una categoría eminentemente política (Lefebvre, 1976) en tanto resultado histórico, abandonando la idea de su neutralidad como “telón de fondo”.

El comprender que el espacio es un producto, permite problematizar de qué manera se construye, de qué depende su fisonomía y qué relaciones sociales lo performan y tensionan. Es posible identificar elementos y actores que, de diversa manera a lo largo de la historia, han configurado el espacio urbano. Por una parte aquellos dispositivos que lo regulan, conforman y modifican, por otra, el capital en sus diversas fracciones e intereses y, por último, las tensiones que se construyen frente al accionar de los dos primeros. Las políticas públicas se configuran como dispositivos de especial importancia en la reproducción de las necesidades del capital

Las políticas públicas se presentan como lugares idóneos para analizar la dinámica de las formas de dominación y gobernabilidad. En sus objetivos, destinatarios, acciones, plazos, etc., se ofrece una clave de lectura perfectamente asible de las lógicas y presupuestos desde los cuales se concibe el orden social, su devenir y el lugar de los sujetos en él. Vistas desde este punto, las políticas públicas se transforman en importantes dispositivos que tienen la capacidad de ordenar las relaciones sociales, marcar sus ritmos y tiempos, ubicar a los sujetos bajo ciertas coordenadas de acción, nominar prácticas y habilitar el proceso de conformación de subjetividades. Más aún, las políticas también se ofrecen como escenarios privilegiados para aprehender los antagonismos, los conflictos y, por lo tanto, los sujetos y posiciones que se disputan (De la Vega, 2010, p. 3).

Así, el proceso de configuración urbano es el resultado de una lucha constante entre diversos intereses que convergen, se enfrentan, lógicas de habitar, ser, producir en y el espacio, cánones estéticos y alianzas entre sectores. De cómo estos elementos se articulen o enfrenten será la configuración de un modelo hegemónico y la posibilidad —o la imposibilidad— de cambios y reconfiguraciones en el espacio urbano. Es decir, las territorialidades sociales se producen a partir de la imbrincación identitaria y epistémico-culturales de los distintos espacios sociales de pertenencia; como ámbitos de producción y re producción de las condiciones sociales y materiales de existencia, como una argamasa de relaciones sociales, en cuya construcción operan procesos de apropiación y expropiación de esas condiciones (Marín, 1996).

2. Condiciones estructurales

Según los datos del Indec, producto del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, Buenos Aires es la provincia que concentra la mayor cantidad de población, 15 625 084 habitantes con una densidad de 50,8 por km². En segundo lugar se encuentra la provincia de Córdoba con 3 308 876 habitantes con una densidad de 20,0 por km². Estos datos refuerzan la idea de que Córdoba es una de las ciudades más pobladas y densificadas del país, al tiempo que presenta altos niveles de déficit habitacional que rondan, en la actualidad, el 50 %.

Por su parte, São Paulo es el estado más poblado de Brasil, con 41,2 millones de habitantes (21,6 % de la población total) y, a su vez, representa aproximadamente el 20 % del déficit habitacional de este país, de acuerdo con estimaciones del Instituto de Investigación Económica Aplicada. Así, el déficit habitacional hacia 2011 era de aproximadamente 6,4 millones de unidades y en el Estado de São Paulo, 1,3 millones de las cuales alrededor de 700 000 estaban concentradas en el área metropolitana (Furtado, Lima Neto & Krause, 2013).

Por su parte, el dato del déficit habitacional en Córdoba está compuesto por la consideración conjunta del hacinamiento crítico y condiciones deficitarias de vivienda y formas de acceso al suelo no institucionales. La suma de los dos primeros indicadores implica que el porcentaje de hogares afectados es del 13 %, mientras que los problemas de propiedad afectan a un 35 % de los hogares de la provincia. Es decir que casi la mitad de los hogares manifiestan algún problema habitacional (de los cuales 32 982 hogares de la provincia se encuentran en condiciones de hacinamiento crítico, lo que representa alrededor de 194 318 personas en tales condiciones) ⁴ .

Paralelamente, el crecimiento de asentamientos informales en los últimos años es significativo. En la actualidad existen en la provincia 238 asentamientos, registrándose entre el 2001 y 2010 un fuerte crecimiento poblacional (62 %) en los ya existentes. Del total de asentamientos, 119 se encuentran en la ciudad de Córdoba (Dattoli, Gaboso & Perez, 2011).

Estos datos nos permiten dar cuenta de la condición estructural de la ciudad de Córdoba marcada por una gran desigualdad social y por carencias de diversos tipos que las políticas públicas desarrolladas no han podido paliar. Cabe aclarar que la aplicación de la política pública en cuestión debe ser caracterizada como la más importante de las últimas décadas en materia habitacional. Durante la etapa neoliberal las políticas de acceso al suelo y viviendas sociales fueron insuficientes, cuando no inexistentes, por lo que grandes sectores de la población se vieron imposibilitados de acceder a la tierra por medio de los mecanismos legales-formales (Giaretto, 2009).

La problemática sobre el acceso y regularización del suelo también se presenta en Brasil. De acuerdo a datos del PNAD ⁵ 2,2 millones de inmuebles cuentan con problemas de éste tipo.

Sin embargo, los datos de déficit habitacional en ambas ciudades contrastan fuertemente con la cantidad de viviendas ociosas. En Córdoba se registran 253 658 viviendas (20,6 % del total de viviendas en la provincia) en desuso mientras que en Brasil ascienden a 4,6 millones en las principales regiones metropolitanas y en la mayoría de las regiones éste dato supera el número de déficit habitacional en la misma ciudad. En esta misma línea, en Brasil se registran 21 millones de personas inquilinas (D’Amico, 2011).

Como primera conclusión frente a los datos presentados podemos señalar que el déficit habitacional en ambas ciudades se debe, principalmente, a una fuerte concentración de la propiedad de las viviendas. Estas, a su vez, están destinadas a su valor de cambio en detrimento del valor de uso, mostrando una fuerte desigualdad de oportunidades para el acceso a la vivienda.

3. El diseño y ejecución de los programas

En Córdoba, para la aplicación del programa Mi Casa Mi Vida se desarrollaron una serie de discursos que habilitaban y justificaban el programa basándose en la idea de “emergencia”, retomando el antecedente de desastres naturales sucedidos en el año 2000.

En el año 2000 se declaró en la provincia la emergencia habitacional debido a las fuertes lluvias que afectaron principalmente a familias de sectores populares que habitaban la vera del río Suquía ⁶ . Dicha declaración se fundamentaba, a su vez, en el antecedente de un tornado que asoló la zona noroeste de la ciudad. Desde los ministerios se identificaba a estos sectores como “grupos que fueron afectados por las inundaciones del río Suquía, sus afluentes y canales y zonas en riesgo antrópico, en especial, aquellos relacionados con situaciones de pobreza y vulnerabilidad social” (De la Vega, 2010).

En este contexto la Argentina firmó un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo a través del “Programa de Apoyo a la Modernización del Estado de la Provincia de Córdoba con el objetivo de construir 12 000 unidades habitacionales, distribuidas en catorce “barriosciudades”, con el objetivo de “relocalizar” a aquellos sectores de la población que se encontraban bajo riesgo ambiental.

Sin embargo, dicha política no solo implicó a los sectores que se encontraban en “emergencia” habitacional, en tanto la gran mayoría de las unidades habitacionales fueron destinadas a la relocalización de barrios populares que no habían sufrido ningún desastre natural. Es decir, que la relocalización se centró en el traslado de asentamientos populares que estaban localizados en la zona central de la ciudad y zonas aledañas, alejadas de los cursos de los ríos. Se calcula que alrededor de 320 familias que residían en villas céntricas y otras más de 3 000 en villas “pericentrales” fueron llevadas hacia zonas alejadas (De la Vega, 2010).

Así, se construyeron los barrios-ciudad caracterizados por contar al ingreso y egreso de cada uno ⁷ con un gran arco de hormigón que anuncia el comienzo y final del barrio ciudad y su nombre. La arquitectura y trazado es idéntico: manzanas cuidadosamente delimitadas con unidades habitacionales de igual superficie y características edilicias. El centro del barrio-ciudad está destinado a comercios, un centro administrativo, un centro sanitario, un salón de usos múltiples, un puesto policial y un establecimiento educativo.

La mayoría de estos barrios ciudad están conformados por las relocalizaciones de diversos asentamientos populares que pasaron a conformar un solo “barrio” en el nuevo esquema diseñado. De esta manera, se generaron diversas consecuencias: por una parte, la mezcla de asentamientos enfrentados históricamente y, por otra, al no involucrar a las comunidades en el diseño arquitectónico y distribucional de las unidades habitacionales hubo una desarticulación de lazos creados de manera histórica basados en la vecindad, solidaridad, ayuda mutua y confianza:

Estas nuevas condiciones de construcción de lazos sociales refieren a: la instauración y mediatización de la propiedad y el uso privado de los espacios, el acceso a servicios que pasó de ser auto-gestionado por los habitantes a ser provisto por el Estado, la inserción permanente de instituciones estatales en la geografía de los barrios, la convivencia forzada con grandes grupos poblacionales antes separados (De la Vega, 2010, p. 87).

Algunos autores discuten la idea de que la aplicación del programa Mi Casa Mi Vida se tratara de una política habitacional como ha sido presentada siempre sino que, acentúan la idea de que esta sería más bien una política securitaria ⁸ proveniente del Manhattan Institute y los paquetes de políticas públicas en materia de seguridad que venden a los países del cono sur:

Desde esta perspectiva, la declaración de la “emergencia hídrica” y la erradicación de asentamientos habitados por “poblaciones vulnerables”, se erigieron como pantalla que escondía la criminalización de la pobreza y la estigmatización de los sectores populares, llevada a cabo desde el mismo Estado cordobés, con el apoyo de los grandes poderes económicos y sus medios de comunicación. En los nuevos territorios configurados como barrios ciudades, las fuerzas de seguridad ocupan un espacio central y el rol de los agentes policiales se vuelve determinante en la administración del territorio y la población, el control permanente y el mantenimiento del orden (Ferrero & Job, 2011, p. 158).

De esta manera, la implementación del programa significó el traslado de estas comunidades asentadas en zonas centrales hacia la periferia y, con ellas, también el traslado de las poblaciones “sospechosas” hacia las afueras, alejándolas de las zonas de consumo y circulación del capital.

Por otra parte, a partir de esta política se afianzó el esquema urbano del centro-periferia ⁹ , en donde el centro era destinado a los desarrollos inmobiliarios de alto nivel adquisitivo y la periferia era relegada a los sectores populares de bajo nivel de consumo y, por ende, excluidos del mercado. La consolidación de este esquema se configuró entonces sobre una marcada segregación social territorial que habilitaba determinadas localizaciones de acuerdo a la pertenencia de clase (Prèvôt Schapira, 2000).

El programa Mi Casa Mi Vida implicó la liberación de los territorios ocupados por los asentamientos en aquellas zonas de alto valor financiero por su localización próxima al centro. De esta manera, se trasladaba a los sectores populares, como parte de una política de seguridad hacia la periferia, lejos de los centros de consumo, se generaba la mayor política habitacional de los últimos catorce años en la provincia y se lograba el re-ingreso de valiosas tierras al circuito mercantil, en tanto su adquisición por parte de los moradores había sido por medio de mecanismos no formales. Todas estas dimensiones, pero en especial la última, respondían a los intereses del capital financiero-inmobiliario que precisaba de estos territorios para fines especulativos y acumuladores. Requerían la destrucción de las territorialidades populares para dar lugar a la configuración de nuevas territorialidades articuladas en torno al principio del consumo-producción.

En este sentido, el programa puede ser interpretado desde la idea de “ajustesespacio- temporales” que propone Harvey. Según el autor, el sistema capitalista ha desarrollado una herramienta para superar las contradicciones internas que devienen en crisis de acumulación por sobreproducción o bien por exceso de fuerza de trabajo. La crisis solo podría ser superada al producir dinámicas de absorción de los mismos, que, a lo largo de la historia, ha ido encontrando nuevas formas como por ejemplo la expansión geográfica y reorganización geográfica. Sin embargo, la nueva dinámica desarrollada para canalizar los excesos de plusvalía es la acumulación por desposesión (Harvey, 2004).

Es en este sentido que es posible pensar y contextualizar el diseño y ejecución del programa, en tanto Córdoba es una provincia cuya estructura económica se encuentra principalmente dinamizada por la actividad agrícola. Se trata de una matriz productiva de corte extractivistaexportadora, que profundiza el modelo de agronegocio basado en los transgénicos y siembra directa (Svampa & Alvarez, 2010). La gran cantidad de dividendos que genera esta actividad económica deben ser canalizados en alguna otra actividad que permita su reconversión y reproducción, como es el caso de la actividad inmobiliaria. Dicha actividad aglutina capitales que provienen principalmente del sector agrario y que persiguen el objetivo de la especulación financiera.

Para evitar una crisis de acumulación en el sector inmobiliario se hacía necesaria la liberación de zonas centrales a los fines de poder garantizar el circuito acumulativo mediante un proceso gentrificador que se basaba en la destrucción de la territorialidad popular a través de un proceso de acumulación por desposesión.

Este programa también fue aplicado en Brasil, aunque algunos años después, y hasta el momento ha sido aplicado en más de 115 ciudades del país. El programa, comparte algunos rasgos con aquel implementado en Córdoba, pero cuenta con grandes diferencias: Minha Casa, Minha Vida fue anunciado en el año 2009 en el contexto de la crisis mundial inmobiliaria. Fue sancionado a través de la Ley 11 997 con el objetivo de incentivar la producción y adqusición de nuevas unidades habitacionales, la recualificación de inmuebles urbanos y producción y reforma de inmuebles rurales, fomentando la economía a través del empleo y la renta. En el año 2011 fue renovado a través de la ley 12 424/2011 con el objetivo de construir dos millones de casas para el 2014.

De esta manera, se proyectaba la producción de 3,4 millones de unidades habitacionales entre los años 2009 y 2014 para familias cuyos ingresos no superaran los 5 000 reales. Entre 2011 y 2013 se invirtieron 328,1 billones de reales en el programa minha Casa, Minha Vida y se entregaron 1,51 billones de viviendas a más de 5 billones de brasileños y se preveía, desde fuentes oficiales, que en 2014 el programa Minha Casa, Minha Vida recibiría 1,168 billones de reales para destinar, principalmente, a la construccion de viviendas para familias cuya renta máxima fuese de 1 600 reales al mes. Al mismo tiempo, se preveía ampliar el valor máximo del inmueble financiado para garantizar que la clase media también pudiese acceder al financiamiento en pos de la vivienda propia, elevando la meta constructiva a 3 millones de unidades habitacionales para el 2017 (Minha Casa, Minha Vida, s.f.).

En un comienzo, el criterio para la distribución de los fondos a cada Estado fue realizado de manera proporcional a la estimación del déficit habitacional que presentaba cada uno, basándose en los estudios de la Fundación João Pinheiro. Dicha distribución funcionaba como límite máximo de presupuesto, en tanto el dinero se distribuiría en cada Estado de acuerdo a la demanda que las empresas le realizaran al banco estadual (Cardoso & Aragão, 2013). Esto generó un desajuste entre los estados en tanto algunos reclamaban más recursos que aquellos recibidos mientras que otros no pudieron ejecutar toda la partida presupuestaria. Este desajuste se relacionaba con la capacidad de absorción y desarrollo de las diversas empresas en cada estado y no así con los niveles de déficit habitacional en la zona.

La aplicación de dicho programa contemplaba diversas líneas de financiamiento: línea 1, enfocada a la vivienda social, para aquellos hogares de bajos ingresos (con ganancias mensuales de hasta R$ 1600 —o aproximadamente 700USD—); línea 2, centrada en la vivienda de mercado, dirigido a las familias de ingresos medios. Esta línea era, a su vez, divisible en dos tipos: tipo 2, hasta R$ 3100 —1300USD— y tipo 3 que abarca desde R$ 3000 a 5000 —2000USD— (Shimbo & Lopes, 2013).

Si bien el objetivo del diseño del programa era reducir el déficit habitacional, es preciso realizar un análisis que considere la situación económica local y mundial. Por el contrario, el programa tuvo como objetivo principal evitar una caída en el dinamismo del sector privado inmobiliario al incentivar su actividad mediante la ejecución de una política pública en materia habitacional que, como objetivo secundario, apuntaba a paliar el déficit habitacional de estos Estados.

Esta política anticiclica apuntaba a evitar la caída del sector inmobiliario y constructor que empleaba grandes cantidades de mano de obra poco calificada y que, a su vez, era responsable de un gran aporte al PBI del país. De esta manera, entre el 2009 y 2010 se invirtieron cerca de 5 billones y se generaron 665 mil puestos de trabajo en el marco del programa. A su vez, entre estos años se registra un aumento de los prestamos habitacionales de 18,7 billones dado el contexto internacional (Oliveira, Barbosa, Browne & de Almeida, 2013).

En los créditos de la primera línea se aglutinaban aquellos fondos públicos ya designados a vivienda social, con un leve incremento, bajo el halo de esta nueva politica, mientras que aquellos créditos correspondientes a la línea dos y tres responden a una politica tercerizada:

En ambas, las empresas de la construcción adquieren relevancia y un papel protagonista, actuando como el agente que ejecuta el programa, ya no limitado a las ofertas, pedidos del gobierno y licitaciones, sino que actúa como agente inmobiliario que realiza la mediación e inter-mediación entre los propietarios de tierras, agentes financieros y consumidores (Shimbo & Lopes, 2013, p. 16).

4. Rol del Estado

Otra gran diferencia entre la dinámica que asumió la aplicación de los programas en cada país estuvo dada por el rol del Estado. Mientras que en Brasil el Estado se configuró como un garante y marco del programa, brindándole a las empresas privadas el rol preponderante y principal en todas las etapas de ejecución del mismo, en Argentina la política pública se aplicó con una lógica centralizada en el Estado en tanto este era quien diseñaba y ejecutaba el programa sin intermediaciones de privados.

Así, en Brasil el Estado desarrolló el programa y se encargó de fiscalizarlo ya que su ejecución era delegada a las empresas constructoras que operativizaban la política, insertando la política pública en el esquema de mercado. En el diseño de la política se preveía la posibilidad de que los municipios interviniesen en la delimitación de las áreas posibles para el desarrollo de los emprendimientos. Esta se realizaría a través del uso de las ya existentes áreas urbanas destinas a viviendas para poblaciones de baja renta, sujetas a reglas específicas de ocupación de suelo, también conocidas como ZEIS. Sin embargo, ninguno de los desarrollos urbanísticos construidos en el marco del programa se ubicaron en estas áreas sino que, por el contrario, se emplazaron en áreas periféricas caracterizadas por escaso acceso a servicios como infraestructura, transporte público y servicios sociales.

Esto se debe a que, a pesar de que los municipios estaban habilitados a participar en la aplicación de la política como dinamizadores en virtud de una idea estratégica sobre el ordenamiento de la ciudad, esta función fue desligada en su totalidad a los sectores privados. Ellos fueron quienes decidieron la localización de los emprendimientos basados en su propia lógica de ganancias a partir del aumento de la renta del suelo (Buonfiglio & Bastos, 2011).

Por el contrario, en Córdoba, el Estado provincial se encargó de detectar las zonas a ser relocalizadas, bajo el supuesto argumento de la emergencia, realizar censos en la comunidad con el fin de saber exactamente quienes habitaban en el asentamiento mediante trabajadoras sociales, seleccionar el predio periférico al que serían destinados (en aquellos casos en los que los terrenos no eran de propiedad fiscal, negociarlos) construir las viviendas y por último, realizar la relocalización (en muchos casos los traslados fueron realizados en camiones del ejército). El Estado fue el artífice clave y motor de la aplicación del programa.

En síntesis, la aplicación del programa en ambas ciudades implicó una reconfiguración urbana al generar nuevas segregaciones socio-territoriales. En Córdoba significó la relocalización de los sectores populares localizados en el centro, mientras que en São Paulo se dio a partir de la proyección de las obras en la periferia. A pesar de las diferencias, ambos reforzaron un esquema de centro-periferia en donde el primero era “liberado” para mega inversiones urbanísticas destinadas a poblaciones de altos ingresos y el segundo pasaba a ser sinónimo de territorialidades populares.

En ambos casos la directríz y motor de la implementación de esta política pública fue la necesidad del capital inmobiliario, solo que mientras en Córdoba la necesidad era la liberación de zonas céntricas de alto valor fiscal y mayor valor especulativo, en tanto existía una demanda real privada que provenía de los dividendos del sector agrario sojero, en São Paulo la necesidad era garantizar una demanda en materia inmobiliaria que impidiera una caída abrupta de la actividad constructora en el marco de una crisis internacional.

5. Construcción del sujeto de la política

Otra gran diferencia viene dada por la definición del sujeto destinatario de la política pública. En el caso de Córdoba, el sujeto destinatario del programa eran aquellas comunidades vulnerables que se encontrarían bajo “emergencia habitacional”. De esta manera, el programa se inscribe dentro del nuevo paradigma de las políticas públicas, basado en la focalización de los destinatarios, en clara oposición a la universalidad que había regido previamente al enraizamiento del modelo neoliberal.

En primer lugar, la definición —recortada— de los beneficiarios del plan cumple con la exigencia de focalización proveniente de los organismos multinacionales que financian gran parte del proyecto. En términos generales, la focalización supone construir un modelo de asistencia flexible y estratégico de programas compensatorios para los segmentos más vulnerables, a la vez que se desarma todo un andamiaje de protección estatal basada en la universalidad inclusiva de derechos sociales y laborales, propia de los anteriores regímenes bienestaristas (Soldano & Andrenacci, 2006).

En términos generales, la focalización de los sujetos destinatarios de la política pública responde a dos nociones: por una parte, la idea de que mediante la selección de una porción de la población se lograría un uso más eficiente de los recursos y por otra, que la particularización permitiría reinsertar al sistema a aquellos sujetos que habían perdido su condición de trabajadores.

Por el contrario, en el caso de São Paulo el sujeto beneficiario es la familia trabajadora; son segmentados y categorizados dentro de alguna de las franjas predefinidas de acuerdo a sus ingresos. Esta diversa configuración y direccionalidad que asume la política pública en uno y otro caso encuentra su correlato en la administración del dinero en tanto en el caso cordobés la unidad habitacional implica una “transferencia” del Estado a la familia en situación de emergencia, convirtiéndolos en propietarios de la misma sin que medie un pago de acuerdo a la cotización de mercado de la casa. Sin embargo, a pesar de constituirse formalmente como los propietarios de la misma, se comprometen, conforme indica la escritura, a no poder vender la vivienda. Es decir que, en el caso argentino, la vivienda en el barrio ciudad estaría, desde sus orígenes, exenta de la lógica y circuito mercantil.

Por el contrario, en el caso brasilero, la vivienda encuentra su origen en la lógica mercantil-financiera en tanto no es el Estado quien administra y asigna las viviendas, sino diversas entidades bancarias que reciben las postulaciones, evalúan su solvencia y habilitan —o no— la erogación monetaria. Es decir, que la misma se configura como un préstamo monetario a ser devuelto en un plazo de tiempo estipulado en el contrato, menor a treinta años, a una tasa de interés convenida de acuerdo a los valores de mercado.

Así, el programa Mi Casa Mi Vida puede definirse como un programa de créditos tanto para el consumidor como para el productor: el constructor solicita el crédito a la CAIXA (banco), de acuerdo a qué tipo de línea se trate. El banco tiene un valor límite estimado de acuerdo a la región y ciudad (Cardoso & Aragão, 2013).

Reflexiones finales

Los procesos de conformación y (re)estructuración urbanos responden a la forma particular en que se articulan diversos elementos y actores: Estado, diversas fracciones del capital y los sectores populares. Sin embargo, es posible encontrar similitudes entre los procesos latinoamericanos.

Es en este sentido que se ha analizado la aplicación del programa Mi Casa Mi Vida que en Brasil fue aplicado en una gran cantidad de Estados, seleccionando especialmente São Paulo, mientras que, en la Argentina, solo en la provincia de Córdoba.

Si bien hay diferencias evidentes entre las formas de diseño, aplicación y ejecución entre los programas, se ha sostenido la tesis de que estas diferencias cobran sentido en la medida en que son analizadas en un sentido coyuntural y de acuerdo a las necesidades puntuales del capital inmobiliario.

De esta manera, en Córdoba la política fue concebida, por una parte, como una de tipo securitaria, en tanto trasladaba hacia la periferia a aquellos sectores señalados como peligrosos, y por otra, como una forma de liberar terrenos ocupados por los sectores populares. La relocalización de estos sectores era clave para que pudieran reingresar al circuito mercantil y, de esta manera, garantizar la actividad especulativa-inmobiliaria que se encontraba en una crisis de crecimiento ante la falta de territorios valiosos disponibles. La destrucción de las territorialidades populares a través del traslado posibilitó un ajuste espacio-temporal que le permitía al capital la producción y acumulación de valor al utilizar dichos territorios para mega complejos edilicios.

En Brasil, las diversas características del programa se debieron al contexto de la crisis internacional inmobiliaria, que tuvo una fuerte repercusión en este país. El objetivo aquí no era dinamizar el sector económico sino evitar su caída estrepitosa, mediante la generación de crédito a sectores trabajadores y la tercerización absoluta de la ejecución de la política a manos de empresas constructoras privadas.

De esta manera, a lo largo de este trabajo se ha podido advertir el modo en el cual estas políticas públicas en materia habitacional han funcionado como un dispositivo de poder. Este dispositivo ha posibilitado la especulación y acumulación en ambos casos, por parte del capital. Al mismo tiempo, han producido territorialidades segregadas y habilitado la configuración de territorios clasistas.

A su vez, ambas políticas han profundizado el déficit habitacional en tanto, en el caso de São Paulo, la asignación crediticia favoreció a aquellos sectores con menores carencias habitacionales pero ingresos adecuados de acuerdo a la lógica financiera, excluyendo a aquellas porciones de bajos ingresos que concentraban la mayor necesidad habitacional. Por su parte, en Córdoba, las viviendas asignadas a las familias eran altamente precarias y de tipo estándar. Estas no consideraban las características de los núcleos familiares por lo que el hacinamiento en la actualidad es una de las principales características de las poblaciones relocalizadas.

Así mismo, ambas han profundizado la segregación socio-territorial al trasladar a los sectores populares, ya sea de manera compulsiva (Córdoba) o a través de los mecanismos de mercado (São Paulo), a las periferias de las ciudades donde la integración con la ciudad y el acceso a servicios e infraestructura se encuentra menos desarrollada. Se favorece, entonces, el esquema centro-periferia asentado sobre una división de clases en donde la primera es reservada a los sectores más adinerados mientras que la segunda es destinada a los sectores populares.

De esta manera, estas políticas habitacionales destinadas a los sectores populares lejos están de perseguir la garantía de un derecho a aquellas porciones de la población relegadas históricamente, sino que deben ser analizadas a la luz de las estructuras económicas de cada país, las demandas y necesidades del capital y las nuevas tendencias urbanas recomendadas por los organismos internacionales que se consolidaron como las instituciones crediticias de ambas.

Referencias

Notas

* Este trabajo se inscribe en el marco de un proyecto de investigación más amplio “Cuando lo cotidiano se vuelve trágico: riesgo y seguridad en los procesos de relocalización territorial en la ciudad de Córdoba” y de un convenio, aún en construcción, con la Universidad de São Paulo.

¹ El nombre del programa en Brasil fue Minha Casa Minha Vida.

² Se retoma la definición que propone Foucault (2014) sobre dispositivos como una red de relaciones que se pueden establecer entre elementos heterogéneos; discursos, instituciones, arquitectura, reglamentos, leyes, medidas administrativas y enunciados científicos.

³ En la literatura específica este término puede asumir múltiples acepciones. Aquí se lo utilizará para hacer referencia a la pérdida de preponderancia del sector manufacturero sobre el total del valor agregado de la economía en detrimento del sector primario (Nadal, 2009). Sin embargo, para profundizar las discusiones revisar Arceo (2011), Grigera (2011) y Schteingart (2013).

⁴ Datos del Censo Nacional de 2010.

⁵ Pesquisa Nacional de Amostras por Domicílio.

⁶ El río Suquia o río primero es uno de los más importantes de la provincia y cruza la ciudad de Córdoba.

⁷ El programa en Córdoba implicó la construcción de barrios-ciudad en la periferia bajo los siguientes nombres: Ciudad Evita (574 viviendas), Ciudad de mis sueños (565 viviendas), Ciudad Obispo Angelelli (564 viviendas), Barrio 29 de Mayo - Ciudad de los Cuartetos (202 viviendas), Barrio Renacimiento (223 viviendas), Barrio San Lucas (230 viviendas), Ciudad Villa Retiro (264 viviendas), Ciudad Juan Pablo II (359 viviendas), Barrio Ciudad Parque Las Rosas (312 viviendas), Barrio Ciudad Ferreyra (460 viviendas), Barrio Villa Bustos (197 viviendas), Barrio Ciudad Mi Esperanza (380 viviendas) y Barrio Ciudad Ampliación Cabildo (570 viviendas).

⁸ Concomitante a la aplicación de este programa se afianzó en Córdoba un nuevo paradigma securitario basado en la idea de la “tolerancia cero” y la “prevención del delito” que tuvieron su encarnación en la conformación de nuevas divisiones policiales como los CAP (comandos de acción preventiva) que fueron lanzados en el mismo año que el programa y provienen del mismo paquete de políticas adquiridas por la provincia al Think Tank.

⁹ Vale decir que este esquema de configuración de la ciudad ya ha sido tensionado por las nuevas dinámicas que ha adquirido el capital inmobiliario que ha trasladado, progresivamente, muchos de sus mayores emprendimientos a las zonas periféricas. Esta nueva forma de acumulación ha configurado nuevas luchas en la actualidad.

Notas de autor

** Doctoranda en Estudios Sociales de América Latina. Docente e investigadora de la Universidad Católica de Córdoba, miembro del colectivo de investigación El Llano en Llamas. Becaria CONICET. Correo electrónico: erika_sac34@hotmail.com. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-2469-0988