Introducción

La crisis financiera que estalló en 2008 en los Estados Unidos y Europa condujo a la peor recesión económica desde la Gran De­presión de los años treinta, con consecuencias que todavía se sienten globalmente. Sus efectos inmediatos en el Norte fueron dramáticos en términos urbanos, con la paralización del sector de la construcción, la congelación de megaproyectos arqui­tectónico-urbanísticos y la agudización del déficit de vivienda, especialmente de tipo social. Además, el rescate de los bancos privados fue a costo del endeudamiento de los bancos centrales, conllevando recortes al gasto público y la implementación de políti­cas de austeridad que redujeron la inversión pública y gasto en servicios sociales locales.

En este trabajo se pretende indagar las implicaciones más profundas y probable­mente más duraderas de la crisis financiera, en cuanto a la organización del Estado y su papel en el desarrollo urbano. La crisis financiera constituyó un shock sistémico al capitalismo globalizado y financierizado, que propulsó el Estado nacional al frente de la estrategia del manejo de la crisis, en primer lugar como locus principal de refinanciamiento de la banca privada y luego como instrumento clave de regulación de las condiciones de recuperación económi­ca, incluyendo la redefinición de la organi­zación institucional y territorial del Estado.

Este protagonismo del Estado nacio­nal iba en contravía a una, hasta entonces, larga tendencia de disminución de su perfil, producto de amplios procesos de privati­zación, desregulación y reordenamiento de las escalas geográficas de regulación del capital privado, tanto desde arriba (bloques económicos, tratados de libre comercio, organismos transnacionales y multilaterales) como desde abajo (regiones, ciudades y localidades) e incluso desde los lados (orga­nizaciones privadas y no gubernamentales que cumplen funciones públicas paralelas). En medio de este proceso las ciudades, no solamente las ‘globales’, sino de todas las formas y tamaños, adquirieron un perfil económico, político, cultural, arquitec­tónico y mediático sin antecedentes en la época moderna.

El cuerpo principal del presente trabajo consiste en el análisis empírico que indaga las nuevas formas y actuaciones del Esta­do en relación con el desarrollo urbano, bajo el supuesto de que la crisis financiera global de 2008 impulsó una nueva etapa de organización e intervención territorial del Estado. Esta, a su vez, determinó el direccionamiento estratégico de las políticas urbano-regionales, el alcance de las prácti­cas de planeación espacial, la emergencia de nuevas tensiones territoriales y nuevas crisis de legitimidad gubernamental, tal como se intenta demostrar en los dos estudios de caso. Antes, sin embargo, conviene aportar algunas observaciones sobre el Estado y su abordaje en los estudios urbano-regionales.

1. Tendencias teóricas sobre el Estado en los estudios urbano-regionales

Aunque la pretensión del presente trabajo no va más allá de argumentar la necesidad de una mayor atención al Estado en el desa­rrollo urbano contemporáneo, es menester enunciar algunos postulados teóricos que orientan las indagaciones. Específicamen­te, se retoman de los debates de los años setenta, la noción general del Estado co­mo una relación social o la “condensación material” (Poulanzas, 1980; ver también Moncayo, 1990; Pradilla, 1987) de la re­lación entre clases y otras fuerzas sociales. Desde esta perspectiva, más que resolver problemas sociales, el Estado tiene la fun­ción de mantener la hegemonía de ciertas clases y fuerzas sociales por medio de un aparato institucional diseñado para condu­cir los conflictos sociales dentro de cauces manejables. Por tanto, el Estado no es una entidad monolítica e inmutable, sino algo que moldea y está moldeado por la diná­mica de estos intereses y fuerzas, dinámica que ha adquirido un nuevo impulso dentro del proceso de acumulación capitalista en el período de globalización neoliberal.

De hecho, una característica fuerte de la ampliación y consolidación del proyecto neoliberal son las reformas permanentes del Estado y la proliferación de instituciones de regulación socio-económicas a todas las escalas. Esta se debe en parte a la intensificación de la competencia en el mercado internacional que obliga a la internalización de sus efectos en el aparato del Estado na­cional (Wissen & Brand, 2011; Moncayo, 1990) de tal manera que no es tanto que el Estado ha sido vaciado de funciones, sino que se ha producido “una transformación en su ‘lógica’ [mediante la cual] aquellos aparatos claves para la competencia (tales como los ministerios de finanzas y los ban­cos centrales) ahora dominan el proceso político” (p. 6) [traducción del autor]. Si bien en los anteriores debates teóricos so­bre el Estado se privilegiaban temas como los medios de consumo colectivo y el pro­blema de la vivienda, ahora se resaltan las redes institucionales y poderes regulatorios, tal como veremos a continuación con la descripción sucinta de algunas tendencias recientes en el abordaje del Estado en los estudios urbano-regionales.

• En primer lugar, el proyecto neoliberal dirigió inicialmente su ataque contra el Estado Keynesiano mediante el impul­so de la liberalización de los mercados internacionales, la privatización de las empresas públicas y la desregulación de la empresa privada. En el caso de América Latina, el Fondo Monetario Internacional fue el instrumento es­pecialmente efectivo en imponer tales medidas mediante sus programas de ajuste estructural desarrollados en los años ochenta, con enormes consecuen­cias para las ciudades en cuanto una ola de privatizaciones y adquisiciones forá­neas (Betancur, 2009). Si bien muchas de estas empresas fueron de carácter nacional, también las ciudades perdie­ron control de empresas estratégicas (en infraestructura, servicios públicos, vivienda, salud y bienestar social) para intentar ordenar espacialmente la ciu­dad y garantizar un mínimo de equidad social. Una buena parte de la investi­gación urbana en América Latina se ha dirigido a la privatización y sus efectos en cuanto a la reconfiguración físico-espacial, la fragmentación, la segrega­ción y la desigualdad social.

  Esta apertura de nuevos circuitos de acumulación de capital en las ciuda­des no era nada nuevo. Como explica Harvey (2005), las ciudades siempre han sido lugares privilegiados para la circulación de excedentes de capital fi­nanciero, desde el París de Haussmann en el siglo XIX, hasta Nueva York y Londres en los años setenta. En este úl­timo período, el auge de este ‘circuito secundario’ de acumulación coincidió con una masiva desindustrialización de los países del Norte, con el sector inmobiliario encargado de revivir eco­nomías locales y reconstruir imágenes urbanas hacia el sector de servicios y consumo. En este proceso el capital privado fortalecía su influencia política en la determinación de políticas urba­nas, con la emergencia de la ciudad empresarial y la competitividad urbana como sus insignias principales.

• En segundo lugar la ampliación, la profundización y el creciente carácter determinante del proceso de globaliza­ción tuvieron importantes consecuen­cias para el gobierno territorial. Surgió el debate sobre el reescalamiento en el cual, a grandes rasgos, se argumentó que la globalización sacudió la orga­nización escalar heredada de la época moderna, construida sobre una jerar­quía de escalas ordenadas alrededor de la escala nacional. Sobre este esquema, se propuso que el proceso de globali­zación conlleve a la preeminencia de la escala supranacional y al resurgimiento de la escala local (‘glocalización’), de­jando la escala propiamente nacional en una posición secundaria como locus de poder y principio de organización de la vida económica y social. Reflexiones posteriores, sin embargo, reevaluaron el papel del Estado nacional. Inspirado en el trabajo de Lefebvre y Poulant­zas, autores como Brenner (2002); Brenner, Peck & Theodore (2010); Jessop (2000), Jessop, Brenner & Jones (2008), llegaron a proponer que el Estado nacional había cumplido un papel crucial en la producción de la nueva espacialidad del capitalismo glo­balizado, entendido como una rearticulación de escalas geográficas de regu­lación, la redistribución de funciones y la transformación cualitativa de las funciones y prácticas en cada caso. Tal concepción relacional de la cuestión de la escala geográfica, mediante la cual las escalas geográficas se producen y transforman mutuamente, condujo a Brenner (2004) a proponer una nueva economía política de escala y la producción de “nuevos espacios estatales”, en cierto sentido liberados de fronteras fijas y estables de actuación y determi­nados más bien por las múltiples inter­secciones y dependencias entre escalas, que a su vez condicionan cualquier conjunto de iniciativas emprendidas por las ciudades mismas. Sobre estas últimas, se consolidó el argumento de que las ciudades deben entenderse como “[…] campos de fuerza institu­cionales, posicionadas dentro y continuamente transformadas por un paisaje de reformas regulatorias de despliegue desigual y en continuo mutación, su­jeto a procesos permanentes de expe­rimentación, circulación, fracaso, (re) consideración y crisis” (Peck, Theodore & Brenner, 2013, p. 1093) [traduc­ción del autor].

  Esta perspectiva ayuda a explicar tanto las fortalezas como las frustraciones de las organizaciones populares y de la sociedad civil. Por un lado, encuentran apoyo en el reescalamiento hacia arriba (las organizaciones no gubernamenta­les y las fuentes de regulación interna­cionales, por ejemplo en relación con los derechos humanos, la protección ambiental y, la cuestión de género); por otro lado, su campo de acción sigue enfocado principalmente en el Estado nacional y local, ahora estructuralmen­te inhabilitados para responder a tales reivindicaciones e incapaz de cumplir sus funciones sociales formales. En el campo de la planeación urbana, los reclamos al ‘derecho a la ciudad’ se desplazan hacia la judicialización de los asuntos urbanos, y la conducción de la ciudad tiende a recaer en una figura ge­rencial (alcalde) más que un proyecto político colectivo.

• En tercer lugar, mencionamos la co­rriente de análisis que replantea la cues­tión de la regulación en la fase más reciente del neoliberalismo. Si bien la re-regulación emergió tempranamen­te como respuesta a la necesidad de establecer las nuevas y siempre cam­biantes reglas del juego, autores como Braithwaite (2008), Levi-Faur (2011) y Raco (2014) argumentan que, con­trario al mito de la desregulación, el nuevo orden económico consiste en una expansión geométrica de regula­ción, que ellos denominan ‘capitalismo regulador’. Con este término se refie­ren a:

  Una creciente delegación a la autorregula­ción empresarial y profesional, y a la socie­dad civil, a las redes intra e internacionales de expertos, y a una creciente regulación del Estado por el Estado, en buena parte para y a través de la competencia (Braithwaite, 2008, p. 11) [traducción del autor].

Conlleva, sin embargo, la supremacía de tecnócratas y expertos (especialmente en los campos de las finanzas y el derecho, pe­ro también en asuntos de gestión urbana), la creciente influencia del sector privado y de las grandes corporaciones, y otro paso en el distanciamiento de los gobiernos de la ciudadanía con el consecuente debilita­miento de la democracia representativa.

Las implicaciones se hacen sentir espe­cialmente en relación con los megaproyec­tos de redesarrollo urbano y megaeventos como los Juegos Olímpicos y Mundiales de Fútbol, donde la suspensión de las normas democráticas locales e imposición de los intereses privados resultan en “ciudades de excepción” (Vainer, 2011), pero en general se manifiestan en todas las políticas urbanas que implican grandes inversiones. Construido a partir de mecanismos jurí­dicos y contractuales, el capitalismo regu­lador amplía el poder del sector privado mediante una telaraña de entidades, redes y regulaciones que restringen el campo de maniobra de los gobiernos, tanto naciona­les como locales. El poder de las grandes corporaciones fue el producto y la respuesta del crecimiento regulatorio, dominado hoy por las corporaciones mismas, con más ‘gobernanza’ a su favor. El capitalismo regula­dor también subyace a la circulación inter­nacional de políticas urbanas y las redes de ciudades, y obstaculiza cualquier proyecto urbano que diverja de la agenda neoliberal.

Sin lugar a dudas estos acercamientos teóricos alrededor de la privatización, el reescalamiento y las nuevas formas de re­gulación, proporcionan unas herramientas útiles para entender las características del Estado y las políticas urbanas en el nuevo milenio. Desde luego no son mutuamente exclusivas, pueden coexistir en una diversidad de combinaciones según el tiempo y el lugar, y América Latina demuestra una he­terogeneidad excepcional de condiciones. Con el fin de discernir con más precisión el papel del Estado y proporcionar unos elementos de análisis que podrían condu­cir eventualmente a una mayor teorización al respecto, a continuación se exploran las características político-geográficas de la cri­sis financiera de 2008 antes de indagar sus consecuencias urbanas a través de los dos estudios de caso.

2. La geografía política de la crisis financiera y la planeación urbana

No es el propósito aquí entrar en detalle sobre las causas de la crisis financiera de 2007-2008, sobre las cuales existen exce­lentes trabajos relacionados con las prácti­cas predatorias de las entidades financieras, la proliferación de nuevos instrumentos financieros globales y el carácter especulativo de la industria financiera desregulada y fue­ra de control. Más bien centramos nuestra atención en su dimensión geográfica y sus implicaciones para la intervención estatal. Como observa Albers (2009), la crisis financiera fue un fenómeno especialmente geográfico, en el sentido de que los mercados de vivienda locales adquirieron un significado global mediante la titularización o empaquetamiento y venta de créditos hipotecarios en los mercados financieros internacionales, involucrando así países y regiones que nada tenían que ver con los orígenes directos de la crisis en los présta­mos subprime en los Estados Unidos. A partir de ese momento quedó patente que el período anterior de crecimiento económico se había basado en tasas insostenibles de gastos de consumo y endeudamiento promovidas por un sistema financiero es­peculativo y desregulado, y la burbuja se rompió a través de los mercados de la vi­vienda y de propiedad raíz (Kitson, Martin & Tyler, 2011).

La respuesta inmediata a la crisis fue un esfuerzo descomunal para rescatar los bancos. Unos pocos bancos se quebraron (siendo Lehman el más notable), pero la gran mayoría fueron rescatados a un costo enorme (US$ 1,5 trillones según el FMI, citado en Kitson, Martin, & Tyler, 2011), hecho que produjo caos en las economías nacionales. Los gobiernos nacionales se encontraron comprometidos con niveles de endeudamiento sin precedentes y qué hacer frente a esta situación fue la cuestión que dominó los años siguientes.

El impacto inmediato golpeó fuer­temente a las ciudades, pero de manera heterogénea y con consecuencias socioes­paciales muy diferenciadas. En Estados Unidos, los foreclosures (extinción del dere­cho hipotecario) se concentraron en ciertas ciudades y sectores urbanos, con efectos especialmente duros para las familias de ba­jos ingresos y las minorías raciales (Aalbers, 2009; MacLeavy, 2011). En Europa, la tasa de foreclosures fue menor, pero de repente los jóvenes y las familias de bajos ingresos encontraron aún mayores obstáculos para ingresar al mercado de vivienda debido a la contracción de facilidades de crédito. Este factor también produjo una suspensión de los grandes proyectos inmobiliarios a lo lar­go y ancho del continente y partes del Me­dio Oriente, en España un millón de vivien­das construidas quedaron sin posibilidad de venta, y en todo el continente millares de inversionistas, tanto individuales como ins­titucionales, encontraron sus capitales desvalorizados o perdidos por completo.

Frente a la recesión económica, la más profunda desde los años treinta, los gobier­nos y las organizaciones multilaterales se apresuraron en declarar el fin de la crisis. A finales de 2009 argumentaron que ya había pasado lo peor y que pronto se normalizaría la situación. Esto tenía algo de cierto en el caso de los Estados Unidos donde se res­tauró el crecimiento económico (bajo) más o menos pronto, pero otra fue la situación en Europa. Países como Grecia, España, Ir­landa y Portugal fueron obligados a buscar ayuda de la Unión Europea para sortear sus deudas públicas, y el crecimiento negativo sostenido y el espectro de una recesión secundaria atormentaron el continente. La economía europea en general sigue se­veramente afectada, con nuevos temores de estancamiento y deflación. El efecto de todo esto sobre el comercio mundial con­llevó a tasas menores de crecimiento en China, temores en cuanto a las economías emergentes y un diagnóstico reservado para la economía global.

Como observa Keil (2010), el Estado fue obligado a responder enérgicamente a la crisis financiera. Les correspondió a los gobiernos nacionales salvar la banca y en­frentar las consecuencias. Los altísimos ni­veles de endeudamiento público típicamen­te conllevaron a fuertes recortes en el gasto público, afectando especialmente al empleo en el sector público (despidos, reducción de salarios, empeoramiento de pensiones) y a las políticas sociales (de bienestar básico y servicios sociales) en una nueva ronda de “políticas de austeridad”. Por otro lado, quedaron sustancialmente sin tocar el sis­tema financiero y su cultura de incentivos, junto con las exenciones impositivas con­cedidas a los más adinerados y las grandes corporaciones. La reacción pública frente a la injusticia social de todo esto condujo a movimientos como Occupy en Wall Street y el City de Londres, los Indignados en Espa­ña y amplias protestas en Grecia y Portugal.

Desde una perspectiva urbana, una consecuencia importante fue un nuevo ma­tiz en la estrecha relación entre las ciudades y el capital privado (Harding, Harloe & Rees, 2010; Kirkpatrick & Smith, 2011). La noción de gobernanza, promovida co­mo una manera más horizontal, flexible, eficiente e incluyente para enfrentar los complejos procesos de cambio contempo­ráneo, se había establecido como la nueva ortodoxia de la política urbana. A través de ella el sector privado acumuló una fuerte influencia y bajo la fachada legitimadora de la gobernanza, se había desplegado una amplia gama de privatizaciones, desregu­laciones y restricciones sobre la actuación estatal en cuanto a inversión pública y gasto social. El colapso temporal de este modelo de desarrollo urbano movido por el mer­cado inmobiliario, el empresarismo urbano y las alianzas público-privadas, resultó en una resurrección renovada casi inmediata. Las presiones fiscales fueron rebotadas a las administraciones locales y resultaron en lo que Peck (2012) llama un período de ‘matoneo fiscal’ y nuevos extremos de pri­vatización, monetización y subcontratación en los Estados Unidos, citando los casos de Maywood, California y Sandy Springs, Georgia como ejemplos. En el Reino Uni­do, administraciones locales como Brent en Londres y el condado de Suffolk propusie­ron la reducción del aparato estatal local a un esqueleto administrativo (liderado por abogados y contadores) para la contrata­ción total de servicios para ser prestados por el sector privado. Si bien hace tiempo el mundo académico había advertido sobre el ‘déficit democrático’ del neoliberalismo, estos últimos casos de privatización radical también provocaron la resistencia ciudada­na y no se han llevado a cabo todavía.

La austeridad se volvió la palabra clave en materia fiscal. En sí misma la austeridad no es nada nueva, siendo un elemento re­currente en tiempos de crisis económica (Levitas, 2012), así como un elemento co­mún a las diferentes fases del proyecto neo­liberal, caracterizado por un estado perma­nente de restricciones fiscales y orientación hacia el mercado (Peck, 2012). Argumenta Peck que la crisis de 2008 ha implicado un Estado más revanchista y de austeridad sis­temática, conduciendo a la “incapacitación cumulativa” del Estado. Tal agenda política fue implementada con especial energía en los Estados Unidos y el Reino Unido, e impuesta a los países más reticentes a se­guir la nueva ortodoxia de austeridad por las instituciones financieras multilaterales. Posteriores llamadas por parte del Fondo Monetario Internacional por ejemplo, a relajar la política de austeridad no tuvieron mayor impacto. Como observa Krugman (citado en Peck, 2012), “en el fondo la política de austeridad no tiene que ver con el endeudamiento y los déficits fiscales; se trata del empleo del pánico sobre el déficit como una disculpa para desmantelar los programas sociales”. De manera similar Chang (The Guardian, 2013a) argumenta que en el caso del Reino Unido:

[…] el gobierno de coalición no es tan estú­pido ni tan terco como parece a primera vista. Mantiene su Plan A [de austeridad] porque los recortes del gasto público no tienen que ver con el problema del déficit, sino con el desmantelamiento del Estado de Bienestar. Ninguna cantidad de evidencia económica va a cambiar su posición sobre los recortes fiscales [en línea] [traducción del autor].

Se argumenta aquí que la política de austeridad es también un asunto de la reconfiguración de la planificación espacial para facilitar, compensar y legitimar el proceso de minimización del control directo del Estado. En este sentido, vale la pena traer a colación la lectura del neoliberalis­mo de Harvey (2005) como ‘acumulación por desposeimiento’; un proyecto de clase que involucra un ataque sostenido a la clase trabajadora y cada vez más a la clase media, la desigualdad social creciente y la concen­tración de la riqueza y el poder. Cada crisis permite impulsar tal proyecto político en la medida en que las políticas de austeridad se renueven contra toda lógica económica y con ceguera frente a políticas alternativas, utilizando la austeridad como motivo para reducir aún más los estándares y la calidad de vida de los pobres y profundizar la con­centración de la riqueza en manos de unas élites económicas y políticas.

Lo descrito hasta ahora —tanto los sucesos reales como la teorización— hace referencia principal al mundo anglosajón y en menos grado a Europa occidental. Sin embargo, los efectos de la crisis financiera se sintieron ampliamente a causa de sus consecuencias para la economía mundial. No obstante la coherencia estructural del proyecto neoliberal, su desenvolvimiento en la práctica se reconoce como un pro­ceso improvisado, experimental y contra­dictorio, hecho que se aplica también en el caso de la planeación local, campo, para los gobiernos neoliberales, de estructuras y procedimientos formales que restringen innecesariamente el desarrollo. En tiempos de crisis, la ciudad está sometida a fuerzas simultáneas de desregulación y re-regula­ción para facilitar la renovación de circuitos de acumulación capitalista a través del desarrollo urbano, al tiempo que la planeación urbana está utilizada para intentar recons­truir formas de estabilidad social mediante la invención de nuevos sentidos de lugar y comunidad. A continuación se examinan estos procesos en medio de una creciente intervención de los gobiernos centrales sobre la escala local.

3. Reino Unido, Birmingham

Igual a la mayor parte de Europa, el sistema bancario del Reino Unido fue fuertemente implicado en la crisis financiera de 2008. Los bancos principales se encontraron con la obligación de recapitalizar, fusionar o fueron efectivamente —más no jurídica­mente— nacionalizados, en una operación de rescate que costó al gobierno británico una suma estimada en £120 billones (apro­ximadamente US$160 billones). Se produ­jo una fuerte contracción del crédito y de la confianza en la economía en general, se­guida por una reducción en la producción nacional, un aumento del desempleo y empezaron a sedimentarse los efectos a mediano plazo del endeudamiento público, asunto que dominaría la política económica en los años siguientes.

La crisis financiera —sus causas, culpa­bles y remedios— fue el tema central de las elecciones nacionales de mayo de 2010. El partido Conservador formó un gobierno de coalición con los Demócratas Liberales sobre una plataforma de austeridad radicalizada. La meta ostensible y obsesiva fue la de reducir la deuda pública. Hubo algunos au­mentos de impuestos (IVA al 20%, impues­to sobre las ganancias y una tasa máxima de 50% sobre los ingresos más altos), junto con la reducción real de salarios tanto en el sector privado como en el sector público (aumentos máximos del 1% anuales, por de­bajo de la tasa de inflación). Sin embargo, el eje principal de la estrategia consistió en una fuerte reducción en el gasto público. Esto tuvo grandes implicaciones para las ciudades, ya altamente dependientes del financiamiento central, dado que ellas son las entidades estatales responsables de una amplia gama de programas sociales. En la primera ronda de recortes fiscales, entre 2011 y 2015 los departamentos del gobier­no central recibieron un recorte promedio de 11,2%, mientras que el gasto de las en­tidades territoriales fue recortado en 26,8% (Joseph Rowntree Foundation, 2012).

En la ciudad de Birmingham, la se­gunda ciudad de Inglaterra y núcleo de la región metropolitana de West Midlands, todo lo anterior condujo a la pérdida in­mediata de empleo en el sector público que podría llegar a alrededor de 10.000 en el período que va hasta 2017. Según un infor­me del municipio: “El tamaño del reto que enfrenta la ciudad cambiará el paisaje del gobierno local no solo en Birmingham, si­no también en todo el país – tendremos que descontinuar numerosos servicios” (Bir­mingham City Council, 2012). Una en­cuesta de 81 municipios realizada en marzo de 2013 encontró que el presupuesto para las oficinas de planeación fue especialmente afectado, sobre todo en las grandes ciuda­des como Manchester (reducción de 54%), Portsmouth (49%) y Liverpool (35%) (The Guardian, 2013b). Frente a tal situación, el renombrado arquitecto y exconsejero del gobierno en asuntos urbanos, Sir Richard Rogers, advirtió que se ponía en riesgo la política del ‘nuevo localismo’ (diseñada for­malmente para entregar una mayor capaci­dad de decisión a las comunidades locales), dejando el sector inmobiliario en control de la agenda de desarrollo urbano (The Guardian, 2013c). Más adelante veremos cómo recortes de este tipo constituyen la última medida en una serie de reformas que tienen precisamente este propósito.

La crisis financiera fue explotada por el gobierno de coalición para también desmantelar el sistema de planeación estratégi­ca, empezando con la planeación regional. Las Estrategias Espaciales Regionales (RSS por su sigla en inglés) fueron establecidas por el anterior gobierno laborista en los años noventa, para orientar y formar parte de los planes de desarrollo municipales. Fueron la responsabilidad de las Asambleas Regionales (constituidas por agrupaciones de las entidades municipales) encargadas de formular políticas holísticas de vivienda, empleo, crecimiento urbano, transporte y medio ambiente, con metas a corto, media­no y largo plazo. Paralelamente, la organi­zación Advantage West Midlands, una de las Agencias de Desarrollo Regional bajo la orientación del gobierno central, elaboró una Estrategia Económica Regional (REE, por sus siglas en inglés). Juntas, las Asam­bleas Regionales y Agencias de Desarrollo Regional, constituyeron un marco claro y democrático para direccionar la inversión territorial de acuerdo con las necesidades y oportunidades de las regiones, y su agenda de renacimiento urbano produjo resultados positivos.

Todo lo anterior fue desmantelado inmediatamente por el nuevo gobierno de coalición en 2010, en una maniobra que resonaba con la abolición de los entes metropolitanos (fortines de los gobiernos de izquierda) por parte de Margaret That­cher en 1986. Aún en oposición el parti­do Conservador había propuesto “abolir por completo la escala burocrática y poco democrática de la planeación regional” (Conservative Party, 2010 [en línea]) [tra­ducción del autor], y así procedió inme­diatamente después de ganar las elecciones parlamentarias. Frente a las preocupacio­nes que resultaron del vacío en materia de coordinación regional, se incluyó, a última hora, una débil cláusula en el Localism Act de 2011 que estableció un ‘deber de cooperar’ entre las entidades de planeación involucradas en asuntos que tenían un sig­nificado más allá de lo puramente local, un mecanismo sin garantías para enfrentar territorialmente asuntos mayores como el cambio climático, la provisión de vivienda y el transporte integrado (Planning Officers Society, 2012).

La principal estrategia del gobierno central fue la de reemplazar una política regional por la acción del sector privado y ‘comunidades’. Se crearon Alianzas de Emprendimiento Local (Local Enterprise Partnerships - LEPs), agencias unidimensionales (económicas) dirigidas por la em­presa privada, sin ninguna responsabilidad pública directa, pero con una fuerte in­fluencia sobre el direccionamiento de po­líticas de desarrollo y la inversión pública. En otro recuerdo del régimen Thatcherista, también se crearon ‘zonas de emprendi­miento’ (Enterprise Zones) con controles mínimos de planeación.

Más que una consolidación de la pla­neación democrática, la abolición de las entidades de planeación regional debe ser vista como la apertura de espacios para el libre mercado. Desde la introducción de políticas neoliberales en los años ochenta, el Reino Unido se había convertido en una de las naciones más polarizadas entre los países desarrollados, con crecientes desigualdades interregionales y la concentración de la actividad económica, la inversión pública y la riqueza en Londres y el sureste de Inglate­rra (Royal Town Planning Institute, 2012; Town and Country Planning Association, 2013; Office for National Statistics, 2014). Esta focalización en Londres y el descuido de las regiones fue una de las razones cru­ciales detrás del referéndum sobre la independencia de Escocia, llevado a cabo en septiembre de 2014. Asustado por las en­cuestas, en el período previo al referéndum los principales partidos políticos prometie­ron una mayor autonomía fiscal para Esco­cia, y una política de promoción económica en las regiones atrasadas de Inglaterra y Gales. Las disparidades regionales se vol­vieron, por lo menos momentáneamente, un asunto político y hasta constitucional.

En el caso de la región metropolitana de West Midlands, esta se encuentra divi­dida entre dos LEPs cuyos límites no co­rresponden a la geografía económica, sino a conveniencias políticas, lo cual dificultará aún más una respuesta coherente a los múltiples retos que enfrenta la región. Como ilustración de lo anterior, se puede citar el proyecto del ferrocarril de alta velocidad programado entre Londres y Birmingham, donde la fragilidad de planeación estratégi­ca permite la prevalencia del interés privado en la explotación de oportunidades econó­micas inmediatas a costo de las necesidades más amplias de la región.

El Localism Act de 2011 también transfiere el poder decisorio sobre pro­yectos de infraestructura al gobierno cen­tral, apoyado en una Unidad de Grandes Proyectos de Infraestructura (Major In­frastructure and Environment Unit), una agencia ejecutiva del gobierno central, en­cargada de “evitar costos y demoras innecesarios en la ejecución de proyectos de infraestructura de interés nacional”. Esto representa una diferenciación escalar radical y la desconexión de infraestructura de la planeación local integral (Layard, 2012). En el caso del ferrocarril de alta velocidad, tanto las comunidades como los municipios en su área de influencia han sido desem­poderados para actuar sobre proyectos de interés nacional. Una legislación posterior (Ley de Crecimiento e Infraestructura de 2013) extendió este desempoderamiento a proyectos comerciales de gran escala. En este escenario de privatización y especula­ción, las áreas socioeconómicas más necesi­tadas continuarán sufriendo de desventajas competitivas ahora institucionalizadas a través de las reformas más recientes en la gobernanza y el financiamiento local.

La estrategia de localismo representa la expresión en materia de planeación espacial de la idea nebulosa de la “gran sociedad” (big society) del partido Conservador. For­ma parte de un proyecto legislativo, amplio en su alcance y complejo en su formulación, contra el “Estado grande”, que preten­de devolver el poder a los individuos, las comunidades y los consejos municipales (Department of Communities and Local Government, 2010). Contempla que las mismas comunidades preparen su propio plan, con el “derecho a comprar” (right to buy) los bienes locales en beneficio de la comunidad local y también a prestar servicios locales en competencia con otros actores públicos y privados. La amplia con­troversia suscitada entre planificadores y organizaciones sociales surge de las im­plicaciones prácticas detrás de la retórica. La organización nacional sindical (Trade Union Council, 2012), en un documento que recopiló la opinión de diversas organi­zaciones, concluyó lo siguiente:

El tema común que emerge es el de una preocupación compartida sobre la agenda del gobierno en cuanto a la “gran sociedad” y los “servicios públicos abiertos”, y cómo la creación de mercados de servicios públicos y un enfoque de reforma del servicio público basado en el consumidor pueda conducir a una creciente desigualdad entre y dentro de las comunidades, mercados que excluyan la participación comunitaria, la competencia a costo de la colaboración, y un localismo que descentraliza responsabilidades sin los recursos y poder correspondientes (p. 1). [traducción del autor]

La tensión producida entre el control local débil y el poderoso mercado libre fue identificada como el tema crucial y la amenaza principal en un mundo posbien­estar, expresado por Layard (2012) en los siguientes términos:

La Ley [Localism Act 2011] es también radical en su dependencia del capital […] se entiende lo local como unidades y bie­nes. La Ley encierra vecindades para efectos de planeación, abre nuevas maneras para la prestación de servicios ‘públicos’, promue­ve la propiedad privada en vez del uso del espacio a través del derecho de compra, y facilita la construcción de vivienda nueva mediante el “derecho a construir”. No to­ma en consideración cómo las prácticas y los procedimientos legales puedan contribuir a la comprensión y promoción de lo local por vías menos directas, ni cómo responder a los fenómenos de la exclusión y la desven­taja sociales. Tampoco se preocupa por la cuestión de la justica espacial ni presta apoyo a las comunidades más pobres. En el fondo, la Ley parece continuar las prácticas del [anterior gobierno] Nuevo Laborista en el sentido de utilizar la “comunidad” para em­paquetar economía y sociedad, segregando y localizando los problemas socioeconómi­cos generados por el neoliberalismo (p. 12). [traducción del autor].

El significado político de lo local y el localismo depende, tal como señalan Da­voudi & Madanipour (2015), del contex­to en el cual se concreta. El contexto del neoliberalismo post-crisis financiera hace que “el centralismo domina al localismo en la Ley […] consagrado en los múltiples poderes, regulaciones y normas” (Institu­te for Local Government Studies, 2012, p. 98). La reestructuración de la planeación espacial desempodera a las entidades loca­les y crea un empoderamiento ficticio de la “comunidad”. Visto a la luz de la crisis financiera y la respuesta nacional a ella, el resurgimiento del gobierno central en la planeación espacial local es mucho más que una medida técnica. La reestructuración y centralización del sistema de planeación contiene elementos estratégicos para redu­cir el gasto público, recortar el alcance de la democracia local, y posicionar el capital privado en el centro del desarrollo espacial. Si sumamos a este escenario las reducciones en el gasto público en programas sociales que empezaron a sentirse a partir de 2013, su efecto acumulativo está conduciendo a una crisis en la capacidad del Estado local para incidir en las condiciones de vida de las ciudadanos.

4. Colombia, Medellín

En esta sección se exploran las consecuen­cias de la crisis financiera en un contexto muy diferente. Si en los Estados Unidos y Europa se entró en una recesión profunda y prolongada, América Latina se escapó en buena parte de sus efectos directos. El continente venía de un período de crecimiento económico sostenido desde comienzos de nuevo milenio, y apenas se produjo un parpadeo breve en 2009 para después retomar un crecimiento promedio de 3% para la región, se redujeron los niveles de pobreza y se aumentó el gasto público (Eclac, 2012a, 2012b). El coeficiente Gini que mide la distribución social del ingreso mejoró marginalmente en la región más desigual del mundo ( The Economist, 2012), en parte debida a mejoras en trabajo y salarios, pero también gracias a las trans­ferencias condicionadas en efectivo a los más pobres (Jiménez & López, 2012). A pesar de la persistencia de altos niveles de pobreza e informalidad en el mercado la­boral y limitaciones en los servicios sociales, América Latina pudo ofrecer un trasfondo del crecimiento económico, altos niveles de inversión extranjera directa, una mejor de­manda interna y más gasto público, de tal manera que las ciudades latinoamericanas se alejaron del “urbanismo de austeridad” que afligió el Norte. Sin embargo, sería erróneo concluir que la crisis financiera no tuviera consecuencias para las ciudades y las prácticas de planeación urbana.

Dentro de la diversidad latinoameri­cana, Colombia es considerado un país or­todoxo en materia de política económica. A lo largo de los años noventa Colombia abrió su economía, ejecutó políticas de disciplina monetaria y fiscal, e implementó paulatina y selectivamente privatizaciones y la flexibilización del mercado laboral. Se iniciaron estrategias de competitividad urbana, apoyadas por el gobierno central, pero lideradas por alianzas público-privadas a nivel urbano-regional (Brand & Prada, 2003). Estas tendencias continuaron en el nuevo milenio, pero la crisis financiera pro­dujo ajustes importantes a partir de 2008: más desregulación de la inversión extranje­ra directa, mayores incentivos impositivos para la empresa privada nacional y extran­jera, y la intensificación de la búsqueda de tratados de libre comercio (con Canadá, Estados Unidos, Chile-Perú-México, Co­rea del Sur y la Unión Europea). También en Colombia indujeron la desindustrializa­ción y la creciente dependencia económica en la producción primaria (petróleo, mine­rales, agroindustria intensiva) y el sector de servicios (formal e informal). Una mayor demanda interna alimentada por aumentos en el gasto público ha sido importante para el comportamiento económico, aunque la estrategia en general ha producido crecien­tes niveles de oposición por parte de grupos indígenas, ambientalistas, sindicatos labora­les y movimientos populares y de izquierda.

Todo lo anterior conllevaba repercu­siones importantes para las ciudades y la planeación urbana. Sobre todo resaltaba las deficiencias del país en materia de infraestructura y condujo a la profundización de la privatización de infraestructuras (aero­puertos, carreteras y telecomunicaciones). También señaló el comienzo de una mayor intervención del gobierno central en los asuntos locales. Las políticas anteriores de competitividad urbano-regional lideradas por las localidades cedieron a un control más centralizado del desarrollo urbano bajo las directrices de la agenda neoliberal. Igual que en América Latina en general, la crisis financiera removió el paisaje económico al hacer más difícil el acceso a los mercados externos, y los nuevos desafíos y restricciones provocaron una respuesta más centralizada y autoritaria. En las condicio­nes más estrechas que siguieron al inicio de la crisis, el gobierno central se volvió más intervencionista en los asuntos urbanos, una tendencia que se ilustra a continuación.

Antes, sin embargo, conviene comen­tar brevemente algunas características del sistema de planeación en Colombia, cuyas bases se establecieron en los años noven­ta. El Estado republicano permite un alto grado de descentralización y autonomía municipal, consagrado en la Constitución de 1991 y expresado en el desarrollo del sistema de planeación en la década siguien­te. El acto legislativo principal fue la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997) que requiere la preparación de planes de or­denamiento territoriales. Estos contemplan un componente estratégico, un modelo de desarrollo territorial y un plan detallado de usos del suelo y normas urbanísticas, respaldadas por una gama de instrumentos jurídicos y financieros para la intervención municipal en los mercados de tierra y para la participación comunitaria y cívica. Este carácter municipalista e intervencionista, aparentemente en contravía con la tenden­cia de desregulación y privatización que se desplegó durante la década del noventa en áreas como la salud, las pensiones, los servi­cios públicos y la infraestructura, de ningu­na manera afectó el boom en la industria de la construcción que se presentó en los años siguientes ni los intereses del sector priva­do, tal como se expone a continuación.

Como ilustración de la política neoli­beral revigorizada y territorialmente intervencionista, citamos tres ejemplos de gran impacto. La primera tiene que ver con la centralización de las regalías provenientes de la explotación petrolera y minera. Antes de la crisis financiera, la mayor parte de estas quedó en manos de los municipios donde la explotación se realizaba. Como resultado, municipios pequeños en zonas alejadas del país recibieron grandes sumas de dinero para ser utilizadas en función de sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, y dentro de unos lineamientos generales establecidos por el gobierno cen­tral. Casos de abuso, corrupción e ineficiencia fueron utilizados como argumento para reformar radicalmente el sistema. En 2011 se introdujo la legislación para crear un fondo central, al cual cualquier municipio, productor o no de materias primas, puede acceder a estos recursos mediante la pre­sentación de proyectos para ser evaluados por el gobierno central. De esta manera, el gobierno central estableció el control efectivo sobre estos fondos de desarrollo, al tiempo que introdujo el principio de competencia (entre municipios) para su aprovechamiento. En términos macroeco­nómicos, el control de estos fondos fue una medida importante en cuanto a la política fiscal nacional en los tiempos postcrisis.

La segunda ilustración concierne a la provisión de infraestructura, más relaciona­da con las ciudades medianas y grandes. El país en general sufre de un atraso grande en términos de infraestructura de transporte y comunicaciones. Esta desventaja competitiva fue resaltada por la crisis financiera y el nuevo entorno de competencia inten­sificada (en mercados de exportaciones existentes y nuevos), así como la negociación de tratados de libre comercio. El área de la infraestructura marcó una nueva fase de intervención directa del gobierno central en las ciudades, generalmente con­sultando poco a los gobiernos municipales y desconociendo las condiciones locales. Esta tendencia se había iniciado antes en el caso de los sistemas de transporte masivo. Tomando como modelo el Transmilenio (BRT o bus rapid transport) de Bogotá, que inició su funcionamiento en el 2000, el gobierno central impuso (especialmente mediante mecanismos de financiación) la replicación de este medio de transporte en siete ciudades del país, incluyendo Mede­llín. Mientras que la experiencia de Bogotá fue muy exitosa inicialmente (ahora sufre problemas de capacidad insuficiente y de integración operacional y tarifaria), los pro­yectos desarrollados en las otras ciudades sufrieron serias dificultades desde el prin­cipio en cuanto a costos, demoras y baja demanda efectiva.

Como observa Hurtado, Torres & Mirando (2011), el mecanismo de finan­ciación trasladó al gobierno central el con­trol de la concepción, el diseño y el fun­cionamiento de los sistemas de transporte urbano. Los controles reglamentarios y la fuerza fiscal ejercidos por el gobierno central resultaron en tensiones dentro del modelo municipalista de Colombia, entre otras cosas por la poca sensibilidad a las necesidades y especificidades de cada con­texto urbano. Hurtado, Torres & Mirando (2011) concluyen:

Los sistemas integrados de transporte públi­co en Colombia están siendo implementados con la clara intención del gobierno central de dirigir el funcionamiento del transporte urbano hacia un modelo empresarial, homo­geneizado y formalizado, y con especificacio­nes estandarizadas a nivel técnico, estético y funcional (p. 115).

Si bien en la mayoría de los casos los sistemas BRT fueron operados por la em­presa privada, Medellín fue la excepción, donde el manejo del BRT terminó en ma­nos de la empresa Metro de Medellín, una empresa pública propiedad del municipio y operadora del metro, que en 2004 in­trodujo el primer sistema de cable aéreo como transporte público en los sectores pobres y escarpados de la ciudad (Brand & Dávila, 2011; Dávila, 2013) e introdujo una línea de tranvía en 2015. Medellín es única entre las ciudades colombianas en el sentido de haber desarrollado un sis­tema público e integrado de transporte público masivo.

El tercer caso concierne a la vivienda, donde Colombia tenía un alto déficit desde tiempos atrás, especialmente de vivienda social. A comienzos de los años noventa se creó una política con enfoque en la de­manda y subsidios monetarios que resultó ser insuficiente para permitir acceso al mer­cado, privatizado de vivienda para la gente pobre. El gobierno argumentó que los obstáculos principales fueron la indisposi­ción de los municipios a proporcionar suelo suficiente en los planes de ordenamiento territoriales, sus limitaciones de gestión en cuanto a la aplicación de los instrumentos jurídicos y técnicos de intervención en los mercados de suelo (Ley 388 de 1987), el desorden institucional, y el juego de inte­reses políticos locales, entre otras. Este ti­po de racionalización fundamentó un giro en la política del gobierno central hacia la intervención directa mediante macro-pro­yectos de vivienda. Se abrió así el acceso de este sector de la demanda al capital privado y las grandes empresas constructoras que desde hace tiempo veían ahí un mercado amplio, pero inaccesible.

Los macroproyectos, como tales, fue­ron introducidos en 2007, precisamente cuando se dio inicio a la crisis financiera global, al comienzo se enfocaron en las grandes obras de infraestructura y luego se extendieron para incluir proyectos de vivienda. Hubo una clara intención del go­bierno central de fortalecer la financiación de las obras públicas por parte del capital privado, aun cuando esta implicara la im­posición de los intereses macroeconómi­cos del gobierno central por encima de la autonomía y la democracia locales. La ley fue ampliamente criticada también por la imposición de los intereses del capital financiero y las grandes empresas inmobi­liarias, el desplazamiento de comunidades y la socavación de la democracia local. La propuesta fue demandada en las altas cortes y declarada inconstitucional por razones de violación de la estructura del Estado des­centralizado, la autonomía municipal y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad. Más tarde, la corte con­ceptuó que aquellos proyectos que habían sido aprobados e iniciados antes de esta sentencia (27 en total, con unas 218.000 viviendas) podrían continuar.

En resumen, el principal efecto de la crisis financiera en Colombia fue el de acen­tuar el carácter competitivo del entorno económico y, en consecuencia, producir nuevas formas de intervención del gobier­no central en los asuntos urbanos, desde el control centralizado de fondos regionales de desarrollo, hasta la competencia en la asignación de fondos a las entidades territo­riales, y la intervención directa en proyectos estratégicos de desarrollo urbano. Otras medidas que pueden citarse en este sentido son la proliferación de zonas francas con mínimos controles fiscales y de planeación, así como el persistente esfuerzo de debili­tar la protección ambiental mediante las llamadas “licencias exprés” para proyectos de explotación petrolera y minera.

Conclusiones

En este trabajo se ha explorado la reconfi­guración de la planeación urbana después de la crisis financiera de 2008, desde el punto de vista de las reformas en la organi­zación y actuación del Estado. Los efectos inmediatos de la crisis sobre el desarrollo urbano en el Norte fueron bien conocidos, igual que sus consecuencias sociales, pero las implicaciones para la planeación territo­rial fueron menos evidentes, especialmente en el Sur. Las tendencias genéricas del Es­tado neoliberal identificadas al comienzo del trabajo nos alertaron a procesos como la acentuación de la privatización y la exten­sión del principio de competencia a esferas cada vez más amplios, el dinamismo de los arreglos multiescalares de regulación, y nuevas prácticas y loci de regulación. Igualmente, partimos de la proposición de que el rescate de la banca privada y el manejo posterior de la deuda pública iba a conducir a una mayor intervención del Estado central en los asuntos urbanos y que la crisis financiera ofreció la oportunidad de profundizar en el proyecto neoliberal de largo plazo, facilitado por la producción de la narrativa política dominante (en Europa por lo menos) que asignó la culpa por la crisis no a la banca privada, sino a los go­biernos de centro-izquierda.

El análisis de los dos casos contrastan­tes permitió precisar prácticas concretas y sus efectos, y arroyó resultados interesantes en términos de similitudes y variaciones en las formas y actuaciones del Estado. En cuanto a las similitudes, el resurgimiento de la escala nacional de regulación es un hecho prominente en ambos casos. Segun­do, la forma de intervención es similar en términos de la imposición de las estrategias económicas neoliberales sobre los intereses del espacio vivido de los gobiernos locales. Tercero, ambos casos comparten el foco de intervención en términos de vivienda e infraestructura, vistas como mecanismo de estímulo a la economía y afianzamiento de la competitividad. Por último, se crearon nuevos y conflictivos espacios para el capital privado en el desarrollo urbano-regional.

Las implicaciones para la planeación urbana son más diversas. La recentraliza­ción del poder en el gobierno nacional implica el debilitamiento de los gobiernos locales, pero el desenvolvimiento concreto de este fenómeno muestra variantes impor­tantes. En el caso del Reino Unido/Bir­mingham, se produjo una importante re­estructuración legislativa e institucional del sistema mismo de planeación, incluyendo la creación de una nueva forma de la escala local o vecindario. En el caso de Colombia-Medellín, el gobierno central dejó esencialmente intacto el sistema de planeación, pero se impuso territorialmente a través de su poderío fiscal y nuevas agencias ejecuti­vas. En ambos casos el resultado ha sido el aumento en tensiones entre los niveles de gobierno y conflictos socio-territoriales.

Más allá de los efectos directos, la inda­gación de las transformaciones experimen­tadas en el campo de la planeación urbana pone en evidencia horizontes más amplios en cuanto al análisis del Estado. Las nuevas estrategias de intervención planificadora después de la crisis financiera global depen­dían de la reconfiguración de las instituciones como dispositivos de poder regulatorio. No se trata de una simple reforma al sistema de planeación, sino más bien de una com­pleja reestructuración de las redes institu­cionales multiescalares mediante las cuales los intereses dominantes se concretizan en el espacio. Tal reestructuración involucra una amplia gama de instituciones y modos de regulación (jurídicos, financieros, co­merciales, administrativos, policivos) que actúan colectivamente para asegurar nuevos espacios de rentabilidad y acumulación, y también para obstruir cualquier espacio para agendas urbanas que van en contra de este proceso. Comprender mejor esta situación conllevaría a una renovación del análisis crítico de la política urbana y de la ciudad como locus de poder, así como a una mejor fundamentación de la planea­ción progresista y de movimientos socio-políticos desde abajo.

Agradecimientos

Una primera versión de este trabajo fue presentada al congreso de la Asociación Europea de Escuelas de Pla­neación - AESOP (Dublin, 2013), con la coautoría de Paul Watson, Vice President Emeritus, Planning Officers Society (UK). Expreso mi reconocimiento y agradeci­miento por su valiosa contribución.

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Notas de autor

* Geógrafo de la Universi­dad de Leeds (Inglaterra) y Doctor en Diseño Urbano de la Oxford Brookes Uni­versity. Escuela de Planea­ción Urbano-Regional, Facultad de Arquitectu­ra, Universidad Nacional de Colombia, sede Mede­llín. Correo electrónico: pbrand@unal.edu.co

Información adicional

Para citar este artículo: Brand, P. (2016). Reformas y nuevas prácticas del Estado en el desarrollo urbano después de la crisis financiera global de 2008. Territorios, 35, 13-35. https://doi.org/10.12804/territ35.2016.01