Introducción

El conocimiento de los servicios urbanos en las ciencias sociales de América Latina ha sido construido desde tres perspectivas que le han dado base conceptual y han colocado la temática en dependencia de un cuerpo central, diferente en cada una de ellas. Los servicios urbanos aparecen en los estudios de la urbanización como parte de los traba­jos sobre la llamada ‘urbanización popular’; como una aplicación de los estudios sobre la gestión urbana, particularmente en los ámbitos locales de gobierno; o bien de la reproducción social en el capitalismo de la región (Pírez, 2013a y 2013b). Ese triple origen permite un desarrollo de la temática desde perspectivas que tienden a cubrir una dimensión de los servicios urbanos como objeto de estudio (urbanización popular y gestión) y, además, en una aproximación global.

Este artículo propone un esquema conceptual de interpretación de los servi­cios urbanos como parte de la urbanización capitalista —mercantil—, de sus contradicciones y de los procesos estatales y sociales de desmercantilización. Intenta poner en juego las relaciones de la reproducción del capitalismo y las condiciones particulares de la población excluida del acceso al con­sumo por la vía mercantil, y su conexión con los procesos políticos que intervienen en esas contradicciones. Intervenciones que implican diferentes modalidades de desmercantilización, predominantemente del consumo de la urbanización. Al mismo tiempo, pretende dar cuenta, en el capita­lismo dependiente de América Latina, de la desmercantilización social que supone la producción popular del hábitat (urbaniza­ción popular). Todo ello en un juego entre solvencia e insolvencia y procesos de acceso a los bienes más allá de la insolvencia¹.

Se continúan reflexiones anteriores (Pírez, 2013b) al incorporar los conceptos de mercantilización y desmercantilización, y se espera aportar elementos para el análisis de los procesos históricos de urbanización, producción de infraestructura y prestación de servicios, atendiendo al papel de los aparatos estatales y las relaciones políticas.

Se parte de una hipótesis teórico-me­todológica: la comprensión de los com­ponentes y particularidades del proceso histórico de urbanización depende de una conceptualización que permita pensar la urbanización como proceso global. Se tiene como base un concepto de urbanización capitalista que permita identificar y comprender sus componentes, para ello se iden­tifican tres elementos: la heterogeneidad de las formas de producción y consumo, el peso de la urbanización inversa y las fuertes desigualdades. Este texto se basa en las no­ciones de producción mercantil y consumo mercantil, junto con producción desmer­cantilizada y consumo desmercantilizado de la ciudad, para identificar las condiciones particulares de la urbanización en el capi­talismo dependiente de América Latina.

Los servicios urbanos son actividades económicas destinadas a producir un bien no material cuyo consumo se identifica con la actividad misma. Son componentes esen­ciales de la configuración y funcionamiento de la aglomeración urbana, que hacen parte de su capacidad de sostener a la población y las actividades allí asentadas. Estas reflexio­nes se focalizan en los llamados servicios de infraestructura (agua y saneamiento, electricidad y gas, fundamentalmente), cu­ya producción y distribución se organizan colectivamente para atender necesidades que no pueden ser alcanzadas de manera individual. Son, así, valores de uso colectivo que forman parte de las condiciones estruc­turales del desarrollo de la ciudad capitalista (Pírez, 2013b).

En la sección 1 se introduce la ur­banización capitalista como resultado de procesos mercantiles y no mercantiles de producción y consumo; en la 2 se analizan los servicios urbanos; la sección 3 estudia la urbanización de América Latina y el lugar de los servicios urbanos; la sección 4 trabaja sobre la intervención estatal y la desmercantilización social; mientras que en la sección 5 se proponen algunos elementos para una posible continuación de las indagaciones.

1. La urbanización capitalista como resultado de la combinación de procesos de producción y consumo mercantiles y no mercantiles

Urbanizar es poblar un espacio transfor­mado para soportar su ocupación social aglomerada. Es habilitar una porción de la superficie de la tierra como suelo urbano: segmento espacial que puede sostener las construcciones que hacen posible la aglomeración. El primer paso² en la urbaniza­ción es la producción³ del suelo urbano: acondicionamiento de una o más parcelas de suelo, por decir rural, para que ope­re como soporte de las construcciones y, así, de la aglomeración. Parcelas que, de esta manera, son urbanizadas. Consecuen­temente, el suelo urbano no es sino una porción urbanizada de la superficie de la Tierra: lotes, viviendas, infraestructuras y equipamientos, locales para actividades, et­cétera. Esos componentes son condiciones de la capacidad de soportar la reproducción de la vida social aglomerada. Soportan al conjunto de las relaciones que estructuran y/o desestructuran a cada sociedad en particular, y no únicamente a su reproducción económica. Sostienen la “acumulación del capital (producción, circulación y cambio), reproducción de la población (fuerza de trabajo y no trabajo), reproducción de lo jurídico-político (política y Estado) y de lo ideológico” (Pradilla, 2013, 186).

La historia de la urbanización capita­lista relaciona las fases de desarrollo con los soportes que se creen necesarios. Conside­ración que depende no solamente de una función técnica, que puede derivarse de las modalidades tecnológicas de producción y los soportes de infraestructura que requie­ren, sino de relaciones sociales, políticas e ideológicas, particularmente en lo que hace a los soportes de la reproducción de la población y de las relaciones de dominación. De la misma manera, distintas formaciones sociales capitalistas contemporáneas defi­nen de forma diferente esas condiciones.

Esos bienes son el resultado de una pluralidad de procesos particulares de producción que se determinan en esce­narios o ámbitos diversos (local, regional, nacional, internacional) y que están orga­nizados, predominantemente, por actores orientados por la acumulación de capital que aplican para ello porciones del exce­dente económico que logran controlar. Es­to es, procesos capitalistas con apropiación del plusvalor generado en la producción, que se realiza introduciendo los produc­tos en el mercado para recibir a cambio la cantidad de recursos monetarios necesarios (o suficientes) para recuperar los costos de producción y la ganancia allí generada. Va­le la pena recordar que solamente pueden apropiar y realizar esa plusvalía los agentes que disponen del capital inicial necesario para reunir las condiciones particulares de su producción y acceder a las técnicas más eficientes. Producen esos bienes de uso, esto es que se destinan a satisfacer necesi­dades de individuos, familias o empresas, siempre y cuando puedan ser introducidos en el mercado para obtener (en tanto bien de cambio) la cantidad monetaria que per­mita realizar el circuito de la acumulación.

1.1. Mercantilización y reproducción de la fuerza de trabajo

La población depende de su capacidad monetaria (solvencia) para acceder a los medios necesarios para su reproducción (Esping-Andersen, 1993), incluyendo las condiciones de la urbanización. Esa capa­cidad (solvencia) puede originarse en tres fuentes de recursos monetarios: ganancia, renta o salario⁴. La población no propietaria (de capitales productivos o de inmuebles) debe obtener esos recursos, sometiéndose, por un salario, a las relaciones del mercado de fuerza de trabajo, con la subordinación y los riesgos que la dinámica de dicho mer­cado supone: limitación del salario frente a las necesidades, dependencia de la inesta­bilidad de las relaciones salariales, desigualdades en la distribución de los ingresos, et­cétera. Como consecuencia, ciertas familias tienen dificultades para contar con los re­cursos monetarios suficientes para adquirir la totalidad de los bienes que necesitan para su reproducción. En particular, los bienes urbanos dado su alto costo relativo.

La mercantilización histórica de la fuerza de trabajo supuso la eliminación, o al menos el debilitamiento, de procesos preexistentes no mercantiles que permitían la reproducción social. Algunas de esas actividades mostraron cierta persistencia y, pese a su carácter residual, introdujeron en la reproducción de la fuerza de trabajo componentes no reconocidos en el salario (Offe, 1990; Topalov, 1979). Vale la pena considerar que de esa manera contribuyen al proceso de acumulación, al mantener bajo el valor de la fuerza de trabajo.

La mercantilización implicó la emer­gencia de contradicciones que contribuye­ron a la configuración histórica de una re­estructuración que se concretó en procesos específicos de desmercantilización a cargo, de manera predominante, del Estado como garante de la reproducción de las relacio­nes capitalistas (Offe, 1990). Una larga y contradictoria historia configuró ese papel que se cristaliza en el Estado de Bienestar (Castells, 1995; Esping-Andersen, 1993; Offe, 1990; Topalov, 1979). Como consecuencia, el bienestar de individuos y fa­milias no depende únicamente del circuito económico.

La desmercantilización estatal supone la capacidad (poder) político-administra­tiva de regulación (orientar desde fuera del mercado) del Estado y la posibilidad, contradictoria, de que esa capacidad con­trole las relaciones privadas de intercambio (Offe, 1990). Dos son las modalidades principales de esa desmercantilización: la exclusión de una cierta actividad económica de las relaciones de acumulación, disminu­yendo las posibilidades de obtener ganancia en ella, como puede ser la gestión pública de la educación (desmercantilización de la producción) y la captación fiscal de recursos desde los ingresos sociales (renta, ganancia o salario) que se aplican a incrementar las capacidades de consumo de los grupos insolventes (desmercantilización del con­sumo).

Ambas operaciones implican una socia­lización de los costos de la reproducción de la población. En el primer caso, dado que el productor no incluye la ganancia en el cos­to de los productos, con lo que se configura una transferencia, en principio, en favor de los consumidores de los bienes así produci­dos y, en definitiva, en favor de quienes les pagan los salarios (el capital). En el segundo caso, si bien se mantienen las condiciones de la producción mercantil, y el productor recupera costos y ganancia, se transfieren recursos fiscales hacia los consumidores con el resultado de desmercantilizar, total o parcialmente, el acceso a ciertos bienes. El resultado, junto con la ampliación de ese acceso por incremento de la solvencia, es la disminución del costo de la fuerza de trabajo para sus empleadores (el capital).

En ambos casos existe transferencia de recursos vía fiscal, sea para sostener la producción sin apropiar la ganancia como para apuntalar la solvencia de los consumidores. Esa socialización se concreta por la captación fiscal de recursos monetarios y su aplicación descargando, en definitiva, los gastos de la producción y, al mismo tiempo, facilitando la reproducción de la población, sea o no fuerza de trabajo.

La significación de los procesos de desmercantilización depende del origen (ganancia, renta, salarios) de los recursos aplicados. Esto es relevante para analizar el papel redistribuidor de las intervenciones estatales: si se destinan recursos para apo­yar la reproducción de los asalariados, por ejemplo, que se suman a las posibilidades de consumo de sus salarios, en lo que se ha llamado salario indirecto, este puede integrarse con recursos captados por mecanis­mos fiscales directos (ingresos) o indirectos (consumo) y por cotizaciones sociales.

La referencia a procesos mercantiles incluye la producción como el consumo, y la noción de desmercantilización se aplica en ambos casos. Esta distinción permite ordenar el análisis al postular la existencia de procesos de producción mercantiles o desmercantilizados, y de consumos mer­cantiles o desmercantilizados. Ha quedado aclarado que desmercantilizar la produc­ción de un bien, o producirlo de manera no mercantil, supone excluir ese proceso productivo de las relaciones de acumula­ción de capital de la obtención de ganan­cia; desmercantilizar el consumo implica permitir su acceso, con independencia de su producción mercantil, en razón de la ne­cesidad o de un derecho, sin contribución monetaria. Podría considerarse desmer­cantilización del consumo, también, si el monto monetario que se intercambia por él no está determinado por la cobertura de costos y ganancia, sino por una relación con el salario de quien lo consume.

Tal como se ha mencionado, con la práctica desaparición de formas no mer­cantiles, y particularmente en lo que se refiere a la producción de la urbanización, se encuentran procesos de producción y de consumo de la ciudad que se desarrollan con formas mercantiles o que, por la inter­vención estatal, son desmercantilizados al ampliar su cobertura social, esto es el acceso a los bienes así producidos y consumidos.

Combinando esos criterios resultan cuatro posibles situaciones conceptualmen­te definidas que se enuncian en la siguiente tabla.

La situación 1 es el caso predominante. Se produce aquello que tiene demanda solvente: se orienta a satisfacer una necesidad (bien de uso) en la medida que, siendo in­troducido en el mercado, recibirá a cambio una cantidad de dinero que, además de re­cuperar los costos, permitirá realizar la ga­nancia (bien de cambio). En la situación 2 se encuentra la aplicación de procesos de desmercantilización del consumo manteniendo su producción capitalista. Se facilita el acceso a la urbanización de manera inde­pendiente de las condiciones económicas de los individuos o familias, cuando entre el productor capitalista y el consumidor inter­viene algún mecanismo ajeno al mercado que hace posible la remuneración del capi­tal, y la obtención de ganancia, y, a la vez, el acceso al bien por parte de individuos o familias sin que entreguen recursos mo­netarios para ello. El Estado asume costos monetarios que garantizan la producción capitalista y, así, permite el acceso a esos bienes como resultado del reconocimien­to de un derecho. La situación 3 refiere a casos de apoyo estatal a la producción para su desmercantilización total o parcial que son introducidos al mercado formal. La si­tuación 4 indica el consumo desmercantili­zado de bienes producidos de igual manera que así son accedidos por la población sin realizar una contraprestación monetaria.

2. Los servicios urbanos y la urbanización

Los servicios urbanos son un componente de la urbanización: actividades económicas que producen bienes no materiales que integran la capacidad de la ciudad para sostener a la población y las actividades (Pírez, 2013b), en tanto que resuelven, de manera colectiva, necesidades que no pueden ser encaradas individualmente, o cuya atención individual sería poco racional⁵ (provisión de agua, energía, transporte y comunica­ciones, recolección y disposición de resi­duos, etc.) (Cuervo 1988). Son necesarios para la reproducción de la acumulación de capital, en sentido estricto, como para la reproducción de la población, sea o no fuerza de trabajo, como para la legitimidad de las relaciones sociales (Jaramillo, 1988; Pradilla, 2009).

Se hace referencia, de manera particular, a los servicios urbanos de infraestructura⁶, que se basan en un soporte material (in­fraestructura propiamente tal) para poner a la disposición (proveer) de los habitantes urbanos un bien de uso determinado: agua, saneamiento, electricidad, movilidad, etcé­tera. La infraestructura es el conjunto de las construcciones que soportan la configura­ción y el funcionamiento de los servicios y, así de las ciudades, posibilitando el uso del territorio urbano: redes que conducen y distribuyen esos bienes y servicios funda­mentales para la urbanización.

La inclusión de la población en el uso de los servicios urbanos es una condición (necesaria pero no suficiente) de su inser­ción en la ciudad y de su participación en la distribución de los bienes sociales (Pírez, 2009). Esos servicios son una posibilidad de integración del conjunto de los habitantes en la aglomeración urbana, “en la vida so­cial y política, donde se acumulan no solo las riquezas, sino conocimientos, técnicas y obras (obras de arte, monumentos)” (Le­febvre, 1969, p. 18).

Como soportes materiales de la ur­banización, los servicios de urbanización integran las condiciones generales de la reproducción de la sociedad urbana, lo que sustenta la cooperación fuera del taller por la interdependencia de los capitales indivi­duales que amplían la división del trabajo hacia el conjunto de la sociedad. Esta so­cialización depende de las leyes externas del mercado y ocurre de forma precaria y contradictoria.

Como condiciones generales, los servi­cios urbanos son valores de uso indispensa­bles para la acumulación. Sin embargo, los capitales individuales difícilmente pueden producirlos. Esto se debe, entre otros fac­tores, a la gran escala necesaria, a la dificul­tad para dividir el consumo colectivo, a la falta de demanda solvente y al largo perío­do de rotación del capital. La producción capitalista de esos bienes, con una tasa de ganancia individual adecuada, haría impo­sible su papel y pondría en cuestión “la tasa de ganancia global” (Jaramillo, 1988). En el capitalismo avanzado, como se vio, esas contradicciones han sido enfrentadas con procesos de desmercantilización por medio de la intervención estatal (Offe, 1990), que sobre la base de la generalización de la relación salarial (Castel, 1997), consoli­daron los mecanismos propios del Estado de Bienestar.

3. La urbanización dependiente de América Latina y los servicios urbanos

La urbanización en América Latina se ori­ginó con la incorporación de sus socieda­des en la división internacional del trabajo, como oferentes de bienes primarios para la industrialización en otros territorios. En ese contexto, la subordinación de los procesos locales de acumulación de capi­tal, con la transferencia a las economías centrales de parte del excedente, frena el desarrollo de las fuerzas productivas y li­mita el dinamismo económico local. Una importante cantidad de población queda fuera del mercado de fuerza de trabajo, o se inserta en él en forma precaria y contri­buye a mantener bajos los salarios. En estas sociedades se exacerban las limitaciones del consumo mercantil, quedando fuera de las posibilidades de acceso monetario (solvencia) proporciones muy importantes de población.

Los aparatos estatales se caracterizan por su débil intervención, coherente con las condiciones de la acumulación capitalista subordinada y la consecuente “limitación relativa de los recursos que la formación social como un todo puede destinar a la creación de estas condiciones generales de la acumulación, y en particular, a los valores de uso colectivo urbanos” (Jarami­llo, 1988, p. 28). Esos recursos se asignan predominantemente para crear “valores de uso directamente ligados a la acumulación de capital, y en particular a la producción de mercancías, en detrimento de aquellos ligados con el consumo y, especialmente, con la reconstitución de las capas popula­res” (Jaramillo, 1988).

De todas formas, los estados de esas sociedades intervinieron con intentos de responder a las necesidades de la acumula­ción económica y al fortalecimiento de la legitimidad política, lo que le garantiza a los trabajadores, y aún a la población no inclui­da en relaciones salariales, cierto nivel en las condiciones materiales de subsistencia (Bonduki, 2011; Pradilla, 2009; Yujnosky, 1984). Pese a esas intervenciones, especial­mente entre los años cuarenta y ochenta del siglo XX, no se logró disminuir el peso de la exclusión mercantil ni se institucionalizó una situación de ‘estado de bienestar’, más allá de cierta y limitada ‘democratización del bienestar’ (Torre & Pastoriza, 2002). Ese fue el contexto del fuerte crecimien­to demográfico urbano, en especial entre 1940 y 1970, que determinó la magnitud de la exclusión social urbana.

Consecuentemente, los estados des­cansaron sobre el esfuerzo de los sectores populares para la provisión de algunos de esos bienes (Jaramillo 1988), en situaciones muchas veces caracterizadas por el predo­minio de relaciones políticas de carácter clientelar (Duahu, 1998; Hayata, 2010).

3.1. La urbanización en América Latina

La urbanización latinoamericana puede ser caracterizada por tres rasgos principa­les: la heterogeneidad de las formas de su producción y consumo, los procesos de urbanización inversa y las fuertes desigualdades en los territorios urbanos.

Se dice heterogeneidad dado que, jun­to con las formas mercantiles y estatalmente desmercantilizadas propias del capitalismo avanzado, se encuentran procesos mercantiles simples, no mercantiles y de desmer­cantilización social, tanto en la producción como en el consumo.

La tabla 2 menciona esas posibilidades e indica situaciones lógicas que no siempre son históricas.

La situación 1 muestra el caso predo­minante, de manera análoga a esa situación en la tabla 1. El consumo de los bienes producidos mercantilmente puede darse sin que los consumidores dispongan de los recursos monetarios necesarios, en las situaciones de desmercantilización del con­sumo que aparecen indicadas como 3 y 4 en la tabla 2. Junto con los procesos estatales de desmercantilización, y en gran medida debido a su debilidad y/o limitación, se encuentran situaciones de desmercantili­zación social (4): bienes de la urbanización producidos mercantilmente son accedidos porque se elimina o disminuye la necesidad de dinero, pero no por una intervención estatal, sino por procesos organizados de manera autónoma por individuos, familias o grupos de sectores populares. Al no exis­tir transferencias financieras estatales no hay redistribución: los consumidores no sol­ventes asumen la carga no solo de aportar su trabajo, sino a veces también recursos financieros. Se configura una situación de expoliación urbana, como la definiera Lu­cio Kowarick (1979).

La situación 2 refiere al consumo no mercantil de un bien mercantilmente pro­ducido. Esto ocurre en los casos de ocu­paciones de hecho (invasiones) de sue­lo o vivienda, o con el uso clandestino de infraestructuras y/o servicios urbanos mercantiles. Esos consumos suponen una posible contradicción con el derecho de propiedad, que los lleva a ser caracterizados como clandestinos o ilegales y, en algunos casos, como delitos. Se utiliza el potencial porque en ciertas condiciones la ocupación de una propiedad inmueble, por ejemplo, puede dar lugar a la creación de un dere­cho, cuando se constituye en un antece­dente para adquirir institucionalmente el bien por el paso de tiempo, en situaciones de usucapión.

Una situación particular de producción mercantil, la mercantil simple, se concreta por medio de consumos mercantiles (5), con la necesidad de aportar la cantidad de recursos monetarios que responde al cálculo económico del productor, de manera análoga a lo que sucede con la producción plenamente mercantil (1). Igualmente, podría ser consumida con base en alguna desmercantilización estatal (7), por ejem­plo con un crédito subsidiado o por medio de una desmercantilización social (8). Un consumo no mercantil, por ejemplo, la ocupación de una vivienda construida por un productor mercantil simple (6), sería análogo a la misma situación de una pro­ducción plenamente mercantil (2).

Junto con las formas mercantiles, en las ciudades latinoamericanas aparece una fuerte presencia de modalidades no mer­cantiles, tanto de producción como de consumo. Se trata de producción de la urbanización (suelo, vivienda, infraestruc­turas, etc.), que se realiza para satisfacer la necesidad de esos bienes sin orientarse a la obtención de ganancia y sin incorporarse, por lo tanto, en el mercado. Esa produc­ción supone un consumo correlativo, por lo que no requiere aportar recursos mone­tarios (10). Dos son las modalidades fun­damentales, producción estatal no mercan­til, con una presencia muy pequeña en las sociedades latinoamericanas y producción popular del hábitat⁷ responsable de cerca de la mitad de esas ciudades. Esta última es parte de “las prácticas de hacer ciudad que efectúan los mismos pobladores em­pobrecidos […]” (Jaramillo, 2012, p. 33), que se orientan por una lógica de necesidad (Pírez, 1995).

En la tabla 2 muestra otras situacio­nes. Producción no mercantil y consumo mercantil. La concreción más común aquí es la posterior introducción del bien ur­bano en el mercado: el autoconstructor popular puede introducir esa vivienda en el mercado informal, sea en venta o alquiler (Abramo 2012, Cravino, 2006). Un caso particular se configura cuando se retira del mercado un bien por su ocupación (2) y, en un segundo momento, a partir de esta nue­va situación no mercantil, es mercantilizado por ese primer ocupante para permitir otros usos por medio del pago de una cantidad determinada de dinero.

La producción no mercantil mercan­tilizada podría ser consumida con base en algún mecanismo estatal que le permi­ta adquirir solvencia (7), siempre que las condiciones formales lo permitan. Con la desmercantilización social (8) es posible el acceso al consumo mercantilizado con el apoyo para incrementar la solvencia por fuera de los procesos estatales.

La urbanización puede ser producida con base en el apoyo estatal desmercan­tilizador (en el financiamiento, el costo de los materiales, exenciones impositivas, etc.) para ser introducido de manera plena al mercado (13). Esa transferencia estatal podría tener dos efectos diferentes. Por un lado, el productor podría beneficiarse totalmente con ese apoyo, vendiendo en el mercado los bienes al precio “normal”, captando de esa manera una sobreganancia. Por otro lado, la disminución de los costos de la producción por la desmercantilización estatal podría reflejarse en un precio menor que en la producción meramente mercan­til, consumiéndose esos bienes con un es­fuerzo monetario correlativamente menor, que no afectaría la ganancia del productor mercantil, garantizada por la transferencia desmercantilizadora.

El consumo de ese bien podría ser también el resultado de un proceso estatal de desmercantilización (15), lo que dismi­nuye, por ejemplo, los costos financieros de la operación, o bien de alguna desmercantilización social (16).

Si la desmercantilización de la pro­ducción es social, el productor obtiene, de apoyos familiares o comunitarios, recursos financieros o mejores costos en los mate­riales para sostener la producción de una vivienda, que luego es introducida en el mercado (17). En este caso se dan las mis­mas situaciones: si el bien es introducido a precios del mercado, el productor tendría sobre ganancias a costa de quienes contri­buyeron a la disminución de sus costos, si el bien es introducido con precios menores gracias a la desmercantilización social, sería de adquisición menos pesada en términos monetarios. Ese consumo, por su parte, podría estar apoyado en algún proceso es­tatal de desmercantilización (19), siendo el más común, el crédito subsidiado, o bien el comprador podría basarse en el apoyo familiar o comunitario (20). Es también lógicamente posible el consumo no mer­cantil de la urbanización producida en ca­sos de desmercantilización estatal (14) o social (18).

Vale la pena recordar que los procesos no mercantiles como de desmercantilización social existentes en las ciudades de América Latina no constituyen un fenómeno residual, sino que se trata de casos persistentes que representan a la mitad de la ciudad producida.

El segundo rasgo que se ha mencio­nado, la urbanización inversa, indica la ocupación de la población de una porción de tierra que no cuenta con las condicio­nes de la urbanización, o muestra una gran deficiencia de ellas, estando integrada física y funcionalmente a una ciudad preexisten­te⁸. Es inversa porque, paradójicamente, se trata de la ocupación de suelo urbano sin urbanización. Vale la pena ser redundante, es un caso de suelo urbano no urbanizado.

En la urbanización⁹, la población llega luego de que el lugar haya sido urbaniza­do. Esa secuencia permite a sus ocupantes la reproducción social familiar en sentido amplio, en la medida que ofrece suelo, vi­vienda, infraestructuras y servicios, por lo menos en un mínimo de cantidad y calidad.

En la urbanización inversa, por el con­trario, la población llega antes de que se produzcan sus condiciones, o de que esa producción sea suficiente para garantizar la reproducción de la vida social aglomera­da: es la “modalidad de urbanización en la que primero se habita y luego se urbaniza” (Castro & Riofrío, 1997, p. 45).

Esa urbanización es inversa no sola­mente en relación con un modelo, sino con una urbanización preexistente en la misma ciudad. No se trata exclusivamente de la expansión territorial hacia áreas vacías, sino de la ocupación de suelo no servido, o por lo menos no servido en su totalidad, dentro de las ciudades servidas. Podría darse una urbanización inversa tanto en las periferias urbanas como en las áreas centrales (favelas o villas).

No debe confundirse la distinción an­terior con la diferenciación regular/irre­gular. Se encuentran situaciones de urba­nización inversa sin irregularidad cuando no existen normas que establecen esa se­cuencia, es decir cuando es posible la ocu­pación regular del suelo sin que se hayan producido, previamente, las condiciones mínimas de habitabilidad urbana. Si bien, lo que se remarca es la secuencia del proce­so, es evidente que tal secuencia suele estar marcada por la normativa. De allí que se encuentren dos modalidades de urbaniza­ción inversa: regular cuando tal normativa no existe y no regular cuando la normativa existe y no es cumplida. En ambos casos, si la urbanización se completa es un resul­tado que depende de la capacidad de las familias ocupantes de resolverla de manera mercantil o no.

Tampoco debe confundirse urbaniza­ción inversa con la insolvencia. Más allá de que, como es conocido, esa modalidad de urbanización corresponda casi totalmente en términos históricos con los procesos de asentamiento urbano de la población que está excluida del acceso mercantil formal por la falta de recursos. En un nivel de análisis más general, se puede entender que el ordenamiento de la urbanización en las sociedades latinoamericanas incluye esas dos modalidades. Ambas constituyen un desenvolvimiento del orden urbano en el sentido de la aplicación que realiza Connolly (2012) de la formulación de Du­hau y Giglia (2008). Ambas modalidades —juntas, coexistentes— definen ese orden urbano.

Las desigualdades de las urbanizacio­nes latinoamericanas constituyen su tercer rasgo distintivo. De lo antes dicho se deriva de manera inmediata una primera diferen­ciación entre urbanización y la que a ella se integra como urbanización inversa. Una servida y la otra no, pero que se va comple­tando con el paso del tiempo. El resultado es la existencia de ámbitos urbanos de muy diferentes y desiguales condiciones y, por ende, de vida urbana: calidad y cantidad de suelo, de vivienda, de infraestructuras, equipamientos y servicios, de condiciones ambientales, etc. Se puede asegurar que el predominio de las formas mercantiles de producción y consumo de la ciudad en las sociedades latinoamericanas es el factor de esa alta desigualdad.

Las ciudades de la región, por lo me­nos desde el inicio de los procesos de industrialización por sustitución de importa­ciones, en general desde los años cuarenta del siglo XX, son el resultado de esas dos modalidades simultáneas, interrelaciona­das y persistentes de urbanización. Esta simultaneidad y persistencia sugiere que se mantienen estructuralmente, en forma in­dependiente a los procesos de crecimiento económico y de mejora de los demás indi­cadores sociales (Jaramillo, 2012). Persistencia que ha permitido la consolidación de las diferencias y desigualdades en las ciudades latinoamericanas.

3.1.1. Urbanización y servicios urbanos

Las ciudades latinoamericanas presentan una doble modalidad de urbanización, los servicios urbanos, como componentes de esa urbanización, muestran también esas dos modalidades de producción, consumo y gestión. Junto con la urbanización, por lo general mercantil y sujeta a las normas jurí­dicas, se encuentran áreas cuyos servicios, si existen, han sido producidos predomi­nantemente luego de la ocupación del suelo, sea en procesos mercantiles o no (tabla 3).

En la urbanización, quien produce sus componentes, sea el desarrollador o promotor (Schteingart, 1989), es respon­sable tanto de la disponibilidad de suelo como de las construcciones que lo habi­litan, cuya cantidad y calidad depende de las regulaciones existentes. Esas normas, por lo general, introducen una particular orientación socioeconómica a los procesos de urbanización: las superficies mínimas de los lotes, la superficie destinada a usos públicos, así como la cantidad y calidad de las infraestructuras, servicios y equipa­mientos obligatorios implican claramente una particular orientación en tal sentido. La configuración segregada de la ciudad es, en parte, un resultado de esas normas.

Los procesos de urbanización se han desarrollado tanto por medio del predo­minio de modalidades mercantiles como desmercantilizadas. A continuación se ve­rán cada una de ellas.

3.2. La urbanización mercantil

El desarrollador mercantil produce los componentes de la urbanización, para lo cual necesita conseguir financiamiento y contratar (si no lo hace por sí mismo) las operaciones particulares de construcción de la infraestructura: vialidades, redes de agua y saneamiento, redes de electricidad y demás, según esté legalmente obligado, y de la vivienda si es el caso. Con la venta del suelo, o de las viviendas, recuperará los costos de producción (que incluyen los del financiamiento), así como la ganancia en cada una de sus fases¹⁰. El acceso al suelo para construir la vivienda, o directamen­te a la vivienda ya construida, pone a sus adquirentes en condiciones de gozar por completo del proceso de urbanización; para ello pagan el precio acordado. Esa comple­titud implica, además de la disponibilidad de las infraestructuras, que los servicios sean prestados.

Los compradores adquieren un ámbito urbano (hábitat) que permite la vida social, pues satisface la necesidad de bienes que la sostienen: suelo, vivienda, agua y saneamiento, electricidad, gas, transporte, etc. El costo monetario de la producción de la infraestructura de los servicios queda incluido en la carga económica de los adquirentes de la vivienda. Luego, con la conexión, las tarifas que paguen los residentes permiten la provisión mercantil de dichos servicios.

Esa breve y esquemática descripción permite identificar los actores fundamen­tales en esta modalidad de urbanización¹¹, incluyendo los servicios: el desarrollador de la urbanización, quienes financian su producción, los constructores de los bienes físicos de su habilitación (infraestructuras, equipamientos, etc.), los prestadores de los servicios que utilizan las infraestruc­turas, los compradores del producto final, y quienes financian esa compra. Todas las operaciones que llevan a cabo esos actores, y sus vinculaciones, se sostienen económi­camente con el aporte monetario de los compradores-residentes en la urbanización.

3.3. La urbanización desmercantilizada

Esta forma de la urbanización es el resultado de varios procesos, generalmente parciales, de desmercantilización que tienden a soste­ner¹² la solvencia de los adquirentes. Se han aplicado subsidios para disminuir los costos de la producción mercantil, como para apo­yar la solvencia de los consumidores.

Los subsidios financieros de los estados transfieren a los adquirentes parte de los recursos monetarios necesarios para acce­der mercantilmente a la urbanización, normalmente por medio de la disminución del costo y las condiciones del financiamiento. En general, en América Latina esto ha sido realizado por medio de bancos hipotecarios (públicos o privados) o utilizando fon­dos para ser aplicados a ese financiamiento (INFONAVIT, FONAVI, etc.) (Coulomb & Schteingart, 2006; Bonduki, 2011; Jarami­llo, 1981; Puebla, 2002 y 2006; Yujnovsky, 1984). De manera particular en la Argen­tina, específicamente en el Área Metropolitana de Buenos Aires¹³ (AMBA), el crédito subsidiado estuvo a cargo principalmente del Banco Hipotecario Nacional (BHN), que durante la expansión metropolitana entre los años cuarenta y setenta fue muy importante (Yujnovsky,1984) para fortale­cer la solvencia de los pobladores. Luego de que el BHN perdiera relevancia, ese apoyo continuó por medio de los programas del FONAVI¹⁴ y, últimamente, los Planes Fede­rales y el procrear¹⁵ (Cravino, 2012). El apoyo financiero a la demanda fue utiliza­do en prácticamente todos los países de la región, a cargo de diferentes organismos bancarios, normalmente de propiedad estatal, o con recursos provistos de manera subsidiada desde fondos fiscales (Bonduki, 2011; Jaramillo, 1981; Yujnovsky, 1984).

También se encontró, con menor fre­cuencia aunque a veces con mayor relevan­cia, procedimientos de oferta desmercan­tilizada de suelo¹⁶, así como el control del precio de los materiales.

Por último, puede ser relevante el sub­sidio estatal a los transportes que facilitan la ocupación de suelo cada vez más lejano de las áreas centrales. Es el caso de la ocupación del AMBA por parte de sectores medios y bajos en las décadas de 1940 y 1950; la nacionalización de los ferrocarriles permi­tió subsidiar las tarifas metropolitanas, a lo que se sumó el subsidio a los autobuses que complementaban las comunicaciones con los ferrocarriles. Esos subsidios facilitaron la realización mercantil del suelo.

Una situación particular, que también puede ser calificada como desmercantili­zación por la disminución del costo del financiamiento, es la de los llamados ‘con­juntos urbanos’ en México, así como su antecedente, la política de vivienda aplicada en Chile desde la dictadura (Eibenschutz & Goya, 2009; Rodríguez & Sugranyes, 2005), y las políticas desarrolladas en Brasil (‘minha vida minha casa’) y alguno de los planes federales en la Argentina (Cravino, 2012). Si bien, esta situación amerita ma­yor análisis, no es este el lugar¹⁷.

Si se pregunta sobre la naturaleza de la urbanización subsidiada, es posible suponer que la intervención del Estado facilita, o aporta condiciones, para su realización mercantil. La aplicación de los subsidios mejora las condiciones de solvencia de algunos sectores de la población (medios o medios bajos) y les permite operar en el mercado inmobiliario. Se trata de operaciones orga­nizadas para la valorización de los capitales individuales que se aplican a la producción de los diferentes componentes de la urba­nización. Más allá de que puedan estar a cargo de un promotor privado o estatal. La cuestión relevante es la capacidad de cober­tura socioeconómica de esas experiencias.

3.4. La urbanización inversa

En la urbanización inversa, los procesos, actores y resultados son diferentes. El completamiento de la urbanización, que se pro­duce luego del acceso al lote, queda a cargo de los adquirentes y, como se ha indicado, puede ser realizado por medios mercantiles o no mercantiles. También se mencionó que no existe correlación entre urbaniza­ción inversa y población insolvente.

En esta modalidad, el suelo (no urba­nizado) es adquirido por medios legales o no legales. La primera situación, poco co­mún, se da cuando se vende suelo sin que existan normas que obliguen a su urbanización previa, como fue el caso de la expan­sión de la ciudad de Buenos Aires sobre los municipios de la provincia de Buenos Aires hasta 1977. La segunda, predominante en este tipo de procesos, por la ocupación clandestina de la tierra (invasión) o cuando los lotes son comprados en operaciones ile­gales, en los llamados loteos piratas¹⁸.

3.5. La urbanización inversa mercantil

Esta modalidad supone, obviamente, la sol­vencia de los pobladores. Estas operaciones no suelen estar a cargo de un promotor. Por lo general, son procesos individuales en la producción de la vivienda, normalmente por encargo (Jaramillo 1981). Pero esa modalidad se ve imposibilitada para producir la infraestructura, los equipamientos y la prestación de los servicios. Se encuentran, por ello, procesos colectivos que vinculan a los residentes con productores mercantiles de esos bienes.

Antes de analizar la producción de las infraestructuras conviene diferenciar las infraestructuras destinadas a sostener el desarrollo de las actividades económicas, la reproducción del capital, de aquellas des­tinadas a la reproducción de la población, fuerza de trabajo o no. Es difícil establecer claramente esa distinción, ya que los servicios de infraestructura están sistémicamen­te integrados, pero es posible identificar la infraestructura barrial que sustenta los servicios destinados de manera directa a la población, y diferenciarla de la infraestruc­tura troncal, que alimenta a la totalidad del sistema, junto con la infraestructura destinada a las actividades económicas, particularmente a la industria. Esta última es, por lo general, el resultado de planes estatales con financiamiento propio o con recursos del crédito de organismos internacionales (socialización) (Pírez, 2000), mientras que las infraestructuras barriales, solamente posibles de utilizar si existen las redes troncales con cercanía a los loteos, son financiadas por los residentes.

Es necesario que los pobladores se organicen para encargar a alguna empresa la construcción de las infraestructuras. El Estado puede estar presente facilitando la operación mercantil, es el caso de las obras públicas municipales de infraestructura urbana en el AMBA que, según la Ordenanza General 165 (1973), deben ser pagadas por los “propietarios o poseedores a título de dueño” de los “inmuebles beneficiados”. Esos vecinos contratan con las empresas constructoras (privadas o públicas) a quie­nes pagan en cuotas el costo de las obras, desde un monto total calculado a partir del precio al contado, que se prorratea entre los vecinos en razón de la extensión lineal de los frentes¹⁹ de sus lotes; de su superficie; o de la razón entre frente y superficie. El pago total no podrá exceder el 33 % del valor real del inmueble con la mejora incorporada²⁰. Si las obras se realizan por contrato direc­to o por licitación con empresas privadas deben ser respaldadas por el 70 % de los propietarios. Si ello sucede, se convierten en obligatorias para todos los vecinos que se benefician con ellas. Se producen así, por ejemplo, pavimentos, redes de agua y saneamiento y de gas. Una vez producida la infraestructura, esta es transferida a la uni­dad de producción²¹ del servicio particular para que los ‘frentistas’ sean incorporados a su prestación. La transferencia de la infraes­tructura barrial, su conexión con la troncal y el comienzo de la prestación del servicio se da en la medida que los residentes esta­blecen una relación mercantil individual con el prestador de cada servicio²².

3.6. La urbanización inversa no mercantil

Conseguido el acceso al suelo, operación nada sencilla, comienza la producción del medio urbano. Aquí debe diferenciarse la construcción de la vivienda y de las infraestructuras, equipamientos y servicios. La autoconstrucción de vivienda ha sido suficientemente atendida en la literatura sobre urbanización popular²³. No es así con las infraestructuras y los servicios. En esta situación se encuentran procesos de desmercantilización estatal como no esta­tal. Vale la pena aclarar que se trata de la producción de infraestructura barrial, que depende de la existencia de infraestructura troncal cercana o ya puesta en operación, igualmente cercana.

En la urbanización inversa no mercan­til la modalidad de tenencia del suelo suele arrastrar su calificación hacia la posterior urbanización. Por eso mismo, podría suponerse que en un caso de acceso regular a suelo no urbanizado, la población ocupante, que no logra acceder al mercado de vivienda y demás componentes de la urba­nización ni se beneficia de programas esta­tales para ello, producirá por sí misma esos bienes necesarios para la vida urbana. Por otro lado, la ocupación irregular del suelo suele impedir la producción mercantil, en la medida que en algunos casos, al menos, se exige una tenencia regular para acceder a los servicios²⁴.

Antes de continuar es preciso aclarar que la capacidad de producir infraestructura por medio de procedimientos no mercan­tiles está limitada por dos aspectos centra­les: la capacidad de inversión y de acceso a las tecnologías adecuadas a ciertas infraestructuras. Como resultado, será posible producir infraestructuras relativamente ele­mentales y que abarquen áreas reducidas. Suele tratarse, consecuentemente, de redes domiciliaras de distribución a partir de co­nexiones, por lo general clandestinas, desde redes trocales o secundarias cercanas a los asentamientos. Esto es, la conexión con las redes de distribución eléctrica de bajo vol­taje, o con las redes de distribución de agua.

Es evidente la limitación que tiene esta producción de los componentes infraestructurales de la urbanización. De allí que se encuentren situaciones de apoyo estatal para esos casos, los que permiten identificar una sub-situación: urbanización inversa no mercantil con desmercantilización social apoyada estatalmente. En el ambaexisten varios casos, más o menos instituciona­lizados, de políticas que facilitan la pro­ducción socialmente desmercantilizada de infraestructura, en especial de las redes de agua. Desde apoyo municipal²⁵ a barrios que autoconstruyen sus redes domiciliarias, hasta programas del gobierno federal que, organizando a los productores en coope­rativas, aporta el financiamiento necesario para la construcción de redes de agua y drenaje sanitario.

4. La intervención del Estado en la urbanización en América Latina: la emergencia de la desmercantilización social y sus límites

Los apartados anteriores muestran la im­portancia del papel de los estados latinoamericanos en la urbanización y, particular­mente, en la producción y gestión de los servicios urbanos.

Tal intervención no es una mera res­puesta “estructural”, sino que se da dentro de un conjunto de condiciones, como son, entre otras, la relevancia del excedente de mano de obra en cada sociedad y en dife­rentes momentos; la existencia de prácticas no mercantiles de reproducción de la fuerza de trabajo; las luchas sociales entre el tra­bajo y el capital relativas a la reproducción de la fuerza de trabajo, así como entre diferentes fracciones del capital (la inmobi­liaria y el resto); y la capacidad (económica, y sobre todo política) del Estado para de­sarrollar actividades y destinar recursos fiscales (Pírez, 2014), y de manera parti­cular, las relaciones políticas que se definen coyunturalmente.

Sobre esa intervención estatal existen aportes relevantes que no se repetirán²⁶. Se puede comenzar refiriendo que desde la economía política se consideró inicialmente que la intervención estatal estaba estructu­ralmente definida. Sin embargo, y debido tanto a las transformaciones tecnológicas (TIC) como a los cambios en las relaciones económicas, particularmente el fortaleci­miento y predominio del capital financiero, algunas empresas capitalistas asumieron la producción de infraestructuras y servicios, y los estados cumplieron un papel facilitador de esa producción mercantil.

Desde los años cuarenta y hasta fines de los setenta del siglo XX la mayor parte de los estados latinoamericanos aplicaron políticas de desarrollo económico de ba­se industrial para el mercado interno. La producción de las infraestructuras quedó como responsabilidad estatal que encargó su construcción a empresas privadas con­formando operaciones plenamente mer­cantiles (Blanlot, 1992; Pírez, 2000; To­ledo, 2008).

Ese involucramiento estatal no implicó la desmercantilización de la urbanización. La mención que se ha hecho del papel es­tatal en la urbanización barrial en el AMBA, permite identificar su orientación al fortale­cimiento de la demanda para la producción mercantil (generar solvencia), aún durante el predominio de una orientación desarrollista y de bienestar.

La intervención estatal en la prestación de los servicios urbanos es más compleja. Con la estatización de las empresas priva­das de servicios, entre los años cuarenta y sesenta, se intentó una orientación univer­sal, utilizando subsidios cruzados en cada servicio y subsidios directos a los usuarios de bajos recursos (Pírez, 2000; Toledo, 2008). Sin embargo, pese a la ampliación de coberturas que se produjo, y las postu­laciones de universalidad, no se eliminó la exclusión de los servicios de parte impor­tante de la población (Pírez, 2000).

La consecuencia fue el desarrollo de procesos sociales de desmercantilización, por medio de la autoproducción o bien por su movilización frente a los organismos estatales, particularmente de nivel municipal, para presionar por una mayor atención de esas necesidades.

Así, la urbanización popular incluyó los servicios, permitiendo su acceso con base en el esfuerzo de los usuarios necesitados, por lo general sin ampliar la redistribución. Esta modalidad, como se vio, no permite incluir a todos los servicios urbanos, lo que deja fuera a aquellos que requieren nive­les de tecnología y de inversión que no se tienen. La evidencia sobre esos procesos de urbanización muestra que los servicios de agua y electricidad son los que más han sido producidos de manera socialmente desmercantilizada. Tanto en relación con la producción de las infraestructuras como con la prestación del servicio.

Esas infraestructuras se han basado predominantemente en conexiones clan­destinas a las redes regulares, siempre que estas estuviesen en la cercanía de los asen­tamientos populares. Cuando no se daba esa condición aparecieron alternativas. En el caso del agua, algunas experiencias que mantienen el carácter de bienes colectivos con organizaciones no mercantiles como las cooperativas, realizan perforaciones y distribuyen el agua; o soluciones indivi­duales con perforaciones, generalmente familiares, donde existen napas subterráneas accesibles. Lo mismo para la realización de pozos sépticos (Brunstein, 1988; Mutube­rría, 2007; Pírez, 2000). La ausencia de red formal obligó, en algunos casos, a consu­mos mercantiles de mayor costo y, a veces, de menor calidad, desde la compra de agua embotellada, pasando por la compra pri­vada de distribución de agua en camiones. De todas maneras, la producción individual del agua implica un retroceso respecto de la socialización de las condiciones de reproducción de la población, con pérdidas en la calidad del servicio, pérdidas económicas y pérdidas ambientales.

En la electricidad, la producción po­pular adoptó, por lo general, la forma de conexiones clandestinas a las redes forma­les, lo que produjo redes secundarias hasta las viviendas individuales. Estas conexiones presentan varios problemas, además de los costos de su producción, mala calidad (cor­tes, bajas de tensión, etcétera) e inseguridad para los usuarios, lo que también afecta a las redes formales.

La gestión estatal de los servicios ur­banos estuvo fuertemente politizada, tanto en los niveles centrales como locales, condi­cionando la producción del hábitat urbano para los sectores populares (Duhau, 1998; Gilbert & Ward, 1982; Hayata, 2010). El Estado, por lo general, respondió con com­portamientos permisivos frente a la urba­nización popular. Por ejemplo, en Bogotá, durante los años setenta, se permitió la ex­pansión de la vivienda de bajos ingresos por medio de urbanizaciones piratas (Gilbert & Ward, 1982); así como en Buenos Aires en los años ochenta se aceptó de manera implí­cita el consumo clandestino de los servicios (Pírez, 2000 y 2009).

La permisividad estatal frente a las irre­gularidades de la urbanización popular era parte de relaciones de dominación que inducían a establecer y mantener víncu­los de clientela para el logro de los bienes urbanos; contribuía a descargar al Estado del peso de garantizar esos bienes para la población de bajos ingresos; por otra par­te, esa producción informal contribuía a disminuir el costo de reproducción de la fuerza de trabajo, que era transferido a la población misma (Jaramillo, 2012). De todas formas, la permisividad no fue generalizada ni permanente. En algunos casos la autoproducción fue reprimida, sea como respuesta a presiones sobre los gobiernos (de empresas privadas, particulares afecta­dos, etcétera) o contradicciones con otras definiciones de políticas estatales (con res­pecto a la propiedad privada, por ejemplo) (Gilbert & Ward, 1982).

La politización se observa también en la relación con las empresas estatales de servicio. Fue una constante el llamado uso político de las tarifas: si se mantenían bajas como si aumentaban, parecían estar más determinadas por criterios políticos que técnicos.

En síntesis, las políticas de “bienestar” en América Latina se movieron entre cierta satisfacción de la necesidad popular de ciu­dad, la permisividad de procesos populares de urbanización y la represión de invasiones de suelo o conexiones clandestinas de ser­vicios. Se configuró una suerte de política implícita que permitía una limitada satisfac­ción de las necesidades de bienes urbanos a las familias de bajos recursos y, al mismo tiempo, contribuía a mantener la ‘paz so­cial’ (Gilbert & Ward, 1982; Hayata, 2010; Pírez, 2009).

Con la restructuración neoliberal y el cambio de orientación en las acciones estatales lo anterior se modificó: la trans­formación de las regulaciones (más que la desregulación) y las privatizaciones fueron dos procedimientos que contribuyeron a mercantilizar (o re-mercantilizar) la pro­ducción de los servicios (Pírez, 2013b). Igualmente importantes fueron los cam­bios en el apoyo al consumo. Por un lado, se dejaron sin efecto la mayor parte de las permisividades que existían para con los consumos clandestinos, llegando a su re­presión penal (Pírez, 2009). Por otro, la focalización generalizada de las políticas sociales significó el abandono de las ten­dencias universalistas, por lo menos en términos de su postulación, para aplicar apoyos financieros de manera particulari­zada a los sectores más vulnerables de la sociedad, debiendo los demás, aún en con­diciones de pobreza, resolver el acceso a las infraestructuras y servicios de manera mer­cantil o por medio de la autoproducción. Las consecuencias fueron, por lo general, el empeoramiento de las condiciones de la calidad urbana de las familias excluidas del mercado.

5. Elementos para continuar

Las proposiciones del artículo se abren ha­cia tres cuestiones que son aquí solamente presentadas.

En relación con la noción de solvencia. Es preciso entenderla no como dualidad sino como posiciones polares en un gra­diente, que depende de (a) los ingresos según su origen (ganancia, renta y salario e ingreso informal); (b) en relación con el salario, su versión directa y las prestaciones (salario indirecto) que dependen de tiem­po y lugar; (c) los gastos para la reproduc­ción, el sistema de precios (afectados por la inflación), las tarifas y los impuestos; y (d) las condiciones de clase, como puede ser la herencia o las calificaciones educacionales, que diferencia las capacidades de solvencia, además de las dos anteriores.

Sobre el pago de los servicios en la producción mercantil se presentan de ma­nera inmediata dos preguntas: ¿Quién paga para sostener el servicio? ¿Cuál es el origen y recorrido (flujo) de los recursos que se aplican a esos pagos? La primera pregunta se puede contestar de tres formas: (a) La totalidad de las cargas (operación e inver­sión) atribuidas a los usuarios del servicio (plena mercantilización), todos los recursos necesarios salen del precio del servicio (tari­fa). La significación de esa carga dependerá, tanto de su peso relativo como del sistema social de distribución de recursos. (b) Separa lo relativo al sostén económico de la operación o producción del servicio, de la inversión, encargando al Estado de esta última. Esto garantizaría la continuidad de las condiciones de la calidad urbana, socia­lizando sus costos (desmercantilizar parte de la producción). (c) No cargar sobre los usuarios, o al menos una categoría de ellos, ninguna de las dos fases, en un proceso de plena desmercantilización. Esta respuesta combina dos cuestiones, la desmercantili­zación de los servicios y su universalidad. Una manera de desarrollar esto último es diferenciar los usuarios en el intento de identificar una frontera entre la solvencia (capacidad) y la insolvencia (incapacidad o extrema dificultad) para enfrentar econó­micamente los servicios. Planteada de esta forma la relación social del servicio, el ac­tor que se hace cargo de la operación es un intermediario entre la decisión estatal de la prestación del servicio y los usuarios. Dicho de otra forma, es el nexo entre la aplicación de los recursos necesarios para el proceso de producción y el origen de esos recursos.

En relación con una perspectiva de derecho a la ciudad. En el contexto con­ceptual que se ha definido, el derecho a la ciudad se define por su contradicción con la mercantilización. La ciudad capitalista resulta de las tensiones entre los procesos de reproducción económica y los de repro­ducción social y, consecuentemente, entre sus ámbitos espaciales, que se manifiestan en las contradicciones entre el espacio ur­bano significado como bien de cambio o como bien de uso.

Como consecuencia, el derecho a la ciudad, entendido como derecho a la cen­tralidad, implica la posibilidad de asentarse en el ámbito urbano de manera de poder gozar de esos bienes heterogéneos. Es de­cir, derecho al suelo urbano, a la vivienda, al transporte, a las infraestructuras urbanas, a los equipamientos urbanos y sociales, a sus servicios, etc. En este sentido, es evi­dente la preeminencia que tiene el acceso al suelo, como condición del conjunto de los bienes y procesos de la urbanización, de allí que se haya afirmado que “el acceso al suelo urbano constituye con frecuencia el factor decisivo de integración a la ciudad, la primera forma de reconocimiento de una plena ciudadanía” (Durand-Lasserve, 1997, p. 10). El derecho a la ciudad supone el derecho al lugar como ámbito particular de la vida social, tanto como derecho a los “satisfactores” (suelo, vivienda, servicios, etc.), como derecho a la centralidad: ser parte del conjunto de relaciones que hacen y renuevan la sociedad aglomerada (ciudad).

Ese derecho se basa en la contradic­ción que se da entre mercantilización y acceso que se define, históricamente, por la configuración de una demanda solvente subordinada al mercado y, por lo tanto, a las relaciones de reproducción del capi­tal, frente a la existencia de procesos de desmercantilización que permitan, por lo menos parcialmente, el acceso al asenta­miento en la ciudad capitalista (segregada, desigual, etc.) sometiendo a las familias, no ya al mercado, sino a relaciones del poder que lo legitima.

Como se ha mencionado, la mercan­tilización de la ciudad depende tanto de su producción capitalista como de la capa­cidad monetaria para acceder a ella. Esto significa que la posibilidad de la población (que puede ser entendida como derecho) a acceder a las condiciones de la urbani­zación está subordinada a su solvencia. A contrario sensu, la definición de la ciudad como derecho que sustituye su condición de mercancía reconoce la condición de ciudadanía de todo individuo o familia que forma parte de una aglomeración urbana.

Esa sustitución de la mercancía por el derecho requiere de la existencia de pro­cesos que garanticen la efectiva desmer­cantilización. Esto significa que sus con­tradicciones deben ser resueltas social y políticamente, es decir, garantizar la posibi­lidad generalizada de acceder a esos bienes, reconocer el derecho al consumo desmercantilizado, al consumo no mercantil.

Referencias

Abramo, P. (2012). La ciudad informal confusa: El mercado y la producción de la territorialidad urbana popular. En C. Salazar (Coord.), Irregular. Suelo y mer­cado en América Latina (pp. 85-124). México: El Colegio de México.

Azuela, A., & Schteingart, M. (1990). Há­bitat popular. En N. Clichevsky (Ed.), Construcción y administración de la ciu­dad latinoamericana (pp. 351-390). Buenos Aires: IIED-GEL.

Blanlot, V. (1992). La regulación del sec­tor eléctrico: la experiencia chilena. En O. Muñoz (Ed.), Después de las priva­tizaciones. Hacia el Estado regulador (pp. 281-322). Santiago: CIEPLAN.

Bonduki, N. (2011). Origens da habitacao social no Brasil. São Paulo: Estacao Li­berdade.

Brunstein, F. (1988). Saneamiento hídrico en el Gran Buenos Aires. Límite de la precariedad. En F. Brunstein (Ed.), Crisis y servicios públicos (pp. 5-41). Buenos Aires: CEUR.

Castel, R. (1997). La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salario. Buenos Aires: Paidós.

Castells, M. (1995). La ciudad informa­cional. Tecnologías de la información, reestructuración económica y el proceso urbano. Madrid: Alianza Editorial.

Castro, M. & Riofrío, G. (1997). La regula­rización de las barriadas: el caso de Villa El Salvador (Perú). En A. Azuela & F. Tomas (Coords.), El acceso de los pobres al suelo urbano (pp. 45-88). México: CEMC-UNAM.

Connolly, P. (2012). La urbanización irregu­lar y el orden urbano en la Zona Metropolitana del Valle de México de 1990 a 2005. En C. Salazar (Coord.), Irregu­lar. Suelo y mercado en América Latina (pp. 379-425). México: El Colegio de México.

Connolly, P. (2013). La ciudad y el hábitat popular: paradigma latinoamericano. En B. Ramírez & E. Pradilla (Comps.) Teoría sobre la ciudad en América Lati­na (pp.505-562, Vol. II). México: Uni­versidad Autónoma Metropolitana.

Coulomb, R. & Schteingart, M. (Coords.) (2006). Entre el Estado y el mercado. La vivienda en el México de hoy. México: UAM-A-Miguel Ángel Porrúa.

Cravino, C. (2006). Las villas de la ciudad. Mercado e informalidad urbana. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento.

Cravino, M. C. (Org.). (2012). Construyendo barrios. Transformaciones socioterrito­riales a partir de los Programas Federales de Vivienda en el Área Metropolitana de Buenos Aires (2004-2006). Buenos Aires: Ediciones Ciccus-Universidad Nacional de General Sarmiento.

Cuervo, L. M. (1998). El régimen de ser­vicios públicos domiciliarios. Primer Tiempo: Tecnocracias=1, Autonomía local=0. En VVAA, La investigación re­gional y urbana en Colombia. Desarrollo y territorio 1993-1997 (pp. 409-434, Tomo 1). Bogotá: Carlos Valencia Edi­tores.

Duhau, E. (1998). Hábitat popular y política urbana. México: Miguel Ángel Porrúa-UAM.

Duhau, E & Giglia, A. (2008). Las reglas del desorden. Habitar la metrópoli. México: UAM-I, Siglo XXI.

Durand-Lasserve, A. (1997). Prólogo. En A. Azuela & F. Tomas. El acceso de los pobres al suelo urbano (pp. 9-12). Mé­xico: Centro de Estudios Mexicanos y Centroamericanos, UNAM-IIS-PUEC.

Eibenschutz, R. & Goya, C. (2009). Estu­dio de la integración urbana y social en la expansión reciente de las ciudades en México, 1996-2006: dimensión, caracte­rísticas y soluciones. México: SEDESOL-UAM-X-Miguel Ángel Porrúa.

Esping-Andersen, G. (1993). Los tres mundos del Estado del Bienestar. Valencia: Edicions Alfons El Magnànim-Generalitat Valenciana-Diputació Provincial de Va­lència.

Gilbert, A. & Ward, P. (1982). “Low-income housing and the state”. En A. Gilbert, J. Hardoy & Ramirez, R. (Eds.), Urbani­zation in Contemporary Latina Ameri­ca (pp. 79-127). New York: John Wiley and Sons.

Hayata, N. (2010). La ilusión de la partici­pación comunitaria. Lucha y negocia­ción en los barrios irregulares de Bogotá 1992-2003. Bogotá: Universidad del Externado.

Jaramillo, S. (1981). Producción de vivienda y capitalismo dependiente: el caso de Bogotá. Bogotá: CEDE-Uniandes.

Jaramillo, S. (1988). Crisis de los medios de consumo colectivo urbano y capitalismo periférico. En L. M. Cuervo, S. Jarami­llo, J. I. González & F. Rojas (Eds.), Economía política de los servicios públi­cos. Una visión alternativa (pp. 15-37). Bogotá: CINEP.

Jaramillo, S. (2010). Hacia una teoría de la renta del suelo urbano. Bogotá: Univer­sidad de los Andes.

Jaramillo, S. (2012). Urbanización informal: diagnósticos y políticas: Una revisión al debate latinoamericano para pensar líneas de acción actuales. En C. Salazar (Coord.). Irregular. Suelo y mercado en América Latina (pp. 33-84). México: El Colegio de México.

Kowarick, L. (1979). A espoliacao urbana. Río de Janeiro: Paz e Terra.

Lefebvre, H. (1969). El derecho a la ciudad. Barcelona: Editorial Península.

Mutuberría, V. (2007). Los servicios públicos urbanos como medios colectivos para la producción y reproducción de la vida de los sujetos en sociedad desde la perspectiva de la economía social. Análisis de expe­riencias de gestión colectiva en el Gran Buenos Aires. (Tesis de Maestría, Uni­versidad Nacional de General Sarmien­to, Buenos Aires, Argentina).

Offe, C. (1990). Las contradicciones del Esta­do del Bienestar. Madrid: Alianza.

Pírez, P. (1995). Actores sociales y gestión de la ciudad. Ciudades, 7(28), 8-14.

Pírez, P. (2000). Servicios urbanos y Equidad en América Latina. Un panorama con base en algunos casos. Serie Medio Am­biente y Desarrollo, 26. Santiago de Chile: CEPAL.

Pírez, P. (2009). Las sombras de la luz. Dis­tribución eléctrica, configuración urbana y pobreza en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Buenos Aires: Editorial de la Universidad de Buenos Aires.

Pírez, P. (2013a). Perspectivas latinoame­ricanas para el estudio de los servicios urbanos. Cuaderno Urbano, 14(14), 173-192.

Pírez, P. (2013b). Los servicios urbanos en América Latina. En B. R. Ramírez & Emilio Pradilla (comp.). Teorías sobre la ciudad en América Latina (pp. 455- 504, Tomo II). México: UAM.

Pírez, P. (2014). La mercantilización de la ur­banización. A propósito de los ‘conjun­tos urbanos’ en México. Estudios Demo­gráficos y Urbanos, 29(3)(87), 481-512.

Pradilla, E. (2009). Acumulación de capi­tal y estructura territorial en América Latina: teoría e historia. En E. Pradilla (Comp.), Los territorios del neolibera­lismo en América Latina (pp. 15-90). México: UAM-Porrúa.

Pradilla, E. (2013). La economía y las formas urbanas en América Latina. En B. R. Ramírez & E. Pradilla Cobos (Comps.), Teorías sobre la ciudad en América Lati­na (pp. 169-238, Vol. 1). México: UAM.

Puebla, C. (2002). Del intervencionismo esta­tal a las estrategias facilitadoras. Cam­bios en la política de vivienda en México. México: El Colegio de México.

Puebla, C. (2006). El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Tra­bajadores (INFONAVIT). En R. Coulomb & M. Schteingart (Coords.), Entre el Estado y el mercado. La vivienda en el México de hoy (pp. 193-238). México: UAM-A-Miguel Ángel Porrúa.

Rodríguez, A., & Sugranyes, A. (Eds.). (2005). Los con techo. Un desafío para la política de vivienda social. Santiago: Ediciones sur.

Schteingart, M. (1989). Los productores del espacio habitable. Estado, empresa y sociedad en la Ciudad de México. México: El Colegio de México.

Toledo, R. (2008). Infraestructura, metró­polis y medio ambiente: cuestiones de gobernabilidad y regulación a partir del caso de la Región Metropolitana de Sao Paulo. En G. Yáñez Warner, A. Ore­llana, Ó. Figueroa & F. Arenas (Eds.), Ciudad, Poder, Gobernanza (pp. 431- 455). Santiago de Chile: Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales.

Topalov, C. (1979). La urbanización capita­lista. México: Edicol.

Torre, J. C., & Pastoriza, E. (2002). La de­mocratización del bienestar. En J.C. Torre (Dir.), Los años peronistas (1943- 1955) (pp. 257-312). Buenos Aires: Sudamericana.

Yujnovsky, O. (1984). Claves políticas del problema habitacional argentino. 1955/1981. Buenos Aires: Grupo Edi­tor Latinoamericano.

Notas

* Una versión anterior de este artículo fue presentada en el II Seminario Interna­cional sobre Teoría Urbana de la Red Latinoamerica­na de Teoría Urbana, Me­dellín, febrero de 2015.

1 Si bien, presentamos a las condiciones de solvencia e insolvencia como si fueran polares, se trata más bien de un gradiente de capacidad monetaria. Esta suerte de dualidad analítica permi­te argumentar con mayor simplicidad.

2 Se resaltan esos términos ya que, como se verá, en la ur­banización que caracteriza a las sociedades latinoame­ricanas, ese no es necesaria­mente el primer paso.

3 Como se sabe, el suelo no es realmente un producto: no resulta de un proceso de trabajo social y, por lo tan­to, no condensa valor, pero pese a ello tiene un precio y se intercambia con el resto de las mercancías como si fuera una de ellas (Jara­millo, 2010).

4 En América Latina se encuentra, además, una cantidad relevante de po­blación que se reproduce por medio de relaciones mercantiles simples, como parte de lo que se denomina ‘sector informal’.

5 Básicamente, en términos económicos, técnicos y am­bientales.

6 Además de estos, conven­cionalmente se mencio­nan los servicios urbanos de mantenimiento y los de transporte.

7 Para un excelente trabajo sobre ese tema, ver Connolly, 2013.

8 Esto es, un área de urba­nización plena.

9 Se dice urbanización, sin adjetivar, para indicar los procesos de producción del espacio urbano que se han convertido en una suerte de modelo de la ciudad ca­pitalista, particularmente a partir de las condiciones de Estado de Bienestar. La intención es, justamente, mostrar la particularidad de esas situaciones en el ca­pitalismo de las sociedades latinoamericanas.

10 Esta presentación simpli­ficada no incluye la distri­bución de las rentas del suelo (Jaramillo, 2010).

11 Solamente se mencionan estos actores de manera agregada. Ver Jarami­llo (1981) y Schteingart (1989).

12 Se utiliza ese término, claramente difuso, para in­dicar situaciones por medio de las cuales se les facilita a los usuarios relativamente solventes la adquisición de un lugar en la urbaniza­ción mercantil.

13 Se trata del territorio metropolitano configura­do a partir de la ciudad de Buenos Aires y que integra además a 24 municipios de la provincia de Buenos Ai­res. Con una superficie de 3833 km² tenía 12 801 364 habitantes en el año 2010.

14 Desde 1972.

15 Ya a inicios de los años 2000.

16 No se desarrolla este as­pecto.

17 Ver Pírez (2014).

18 No toda adquisición por loteo pirata se realiza por compradores insolventes.

19 De allí que en estas opera­ciones se hable de los ‘fren­tistas’.

20 Se introduce una noción cercana a la de contribu­ción por mejoras.

21 Sea esta una empresa pri­vada capitalista o un orga­nismo estatal.

22 Un análisis más preci­so debe diferenciar el con­trol de las infraestructuras (troncales y barriales) y de la prestación de los servi­cios por parte de empresas privadas capitalistas o es­tatales.

23 Puede consultarse entre otros: Azuela y Schteingart (1990), Duhau (1998), Connolly (2013).

24 Como sucedía con las em­presas estatales de servicios urbanos en el AMBA hasta su privatización en los años noventa del siglo pasado.

25 Consistentes en aporte de maquinarias, algunos ma­teriales y dirección técnica, por ejemplo.

26 Entre otros, Jaramillo (1989), Pírez (2013b).

Notas de autor

** Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Univer­sidad Nacional de Córdoba (Argentina). Investigador Principal del Consejo Na­cional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), en el Instituto de Estudios de América La­tina y el Caribe de la Fa­cultad de Ciencias Socia­les, Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: ptpirez@gmail.com

Información adicional

Para citar este artículo: Pírez, P. (2016). Las heterogeneidades en la producción de la urbanización y los servicios urbanos en América Latina. Territorios, 34, 87-112. https://doi.org/10.12804/territ34.2016.04