10.12804/revistas.urosario.edu.co/territorios/a.14927

Sección temática

Infraestrutura ferroviária no Brasil:
de sistemas de cidades a conflitos sistêmicos na produção do espaço urbano

Railway Infrastructure in Brazil:
From Systems of Cities to Systemic Conflicts in the Production of Urban Space

Infraestructura ferroviaria en Brasil: de sistemas de ciudades a conflictos sistémicos en la producción del espacio urbano

Beatriz Kopperschmidt ¹
Jeferson Tavares ²

¹ Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (Brasil).
bia.kopperschmidt@gmail.com
0000-0003-1651-2580

² Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (Brasil).
jctavares@usp.br
0000-0003-2482-0380

Recebido: 14 de outubro de 2024
Aprovado: 31 de outubro de 2025

Para citar este artigo: Kopperschmidt, B., & Tavares, J. (2025). Infraestrutura ferroviária no Brasil: de sistemas de cidades a conflitos sistêmicos na produção do espaço urbano. Territorios, (53-esp), 1-31. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/territorios/a.14927

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RESUMO

A questão central deste artigo é compreender como infraestruturas ferroviárias, ao serem incorporadas pela cadeia produtiva do mercado internacional de commodities, irradiam conflitos sistêmicos nas cidades por onde percorrem. Nesse sentido, o objeto de análise são as ferrovias concedidas à iniciativa privada, e o objetivo principal é investigar seus impactos sobre a produção do espaço urbano. Metodologicamente, o artigo se estrutura por meio de análise qualitativa de múltiplos casos (seis cidades do interior do estado de São Paulo), de visitas de campo e de diálogos com a gestão pública. O referencial teórico-conceitual baseia-se na interpretação da infraestrutura como suporte técnico, institucional e social, ampliando, portanto, sua compreensão para além do debate estritamente tecnológico. O que se apresenta é um quadro de conflitos sistêmicos entre ferrovias e cidades que se agrava com a inserção desses ativos de infraestrutura no mercado internacional de commodities. As análises sobre acervos históricos e instrumentos de planejamento constataram que planos e regulações (municipal, estadual e federal) não abordam esses conflitos, tampouco interagem entre si a partir de perspectivas comuns. Conclusivamente, é possível verificar que essa condição agrava a propagação de danos e riscos (sociais, ambientais e sobre o patrimônio cultural), dadas as interdependências históricas entre ferrovia e cidade.

Palavras-chave. Ferrovia; produção do espaço; mercado internacional; conflitos; estado de São Paulo.

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ABSTRACT

This article addresses how railway infrastructures, once integrated into the international commodities production chain, generate systemic conflicts within the cities they cross. The analysis focuses on railways granted to the private sector, with the main objective of examining their impact on the production of urban space. Methodologically, the study is based on a qualitative, multiple-case approach involving six cities in the interior of the State of São Paulo, supported by fieldwork and consultations with public administrations. The theoretical and conceptual framework interprets infrastructure as a technical, institutional, and social support system, expanding the discussion beyond a purely technological lens. The findings reveal a pattern of systemic conflicts between railways and cities, exacerbated by the integration of these infrastructures into the global commodities market. Historical archives and planning instruments show that municipal, state, and federal plans fail to address these conflicts or to align around shared perspectives. Consequently, these conditions intensify the spread of social, environmental, and cultural heritage risks across the studied cities, given the long-standing interdependence between railways and urban development.

Keywords: Railway; production of space; international market; conflicts; state of São Paulo.

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RESUMEN

La cuestión central del presente artículo es comprender cómo las infraestructuras ferroviarias, al ser incorporadas a la cadena productiva del mercado internacional de commodities, generan conflictos sistémicos en las ciudades que atraviesan. En este sentido, el objeto de análisis son los ferrocarriles concesionados a la iniciativa privada y el objetivo principal es investigar sus impactos sobre la producción del espacio urbano. Metodológicamente, el artículo se estructura a partir de un análisis cualitativo de múltiples casos (seis ciudades del interior del Estado de São Paulo), mediante visitas de campo y diálogos con la gestión pública. El marco teórico-conceptual se basa en la interpretación de la infraestructura como soporte técnico, institucional y social, ampliando su comprensión más allá del debate estrictamente tecnológico. Se presenta un cuadro de conflictos sistémicos entre ferrocarriles y ciudades, que se agrava con la inserción de estos activos de infraestructura en el mercado internacional de commodities. Los análisis sobre acervos históricos e instrumentos de planificación constataron que los planes y regulaciones (municipal, estatal y federal) no abordan dichos conflictos ni interactúan entre sí a partir de perspectivas comunes. Por último, se concluye que es posible constatar que esta condición agrava la propagación de daños y riesgos (sociales, ambientales y sobre el patrimonio cultural) en las diferentes ciudades estudiadas, dadas las interdependencias históricas entre ferrocarril y ciudad.

Palabras clave: Ferrocarril; producción del espacio; mercado internacional; conflictos; estado de São Paulo

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As infraestruturas têm natureza sistêmica, ou seja, por comporem estruturas complexas interdependentes, seus efeitos propagam-se por redes técnicas mais ou menos abrangentes, sempre influenciadoras do seu entorno. No Brasil, tomando como referência os múltiplos casos estudados no estado de São Paulo, verifica-se que essa condição moldou o processo de urbanização da sua porção oeste entre meados do século 19 e início do século 20 por meio da expansão do modal ferroviário. Por constituir um sistema de cidades, esse modal tem atuado como um vetor importante na propagação de danos e riscos ao longo dos seus trechos urbanos.

Atualmente, parte do modal ferroviário foi incorporada pelas estratégias logísticas de transporte de commodities (especialmente, soja e minério). Seus ativos infraestruturais estão sendo refuncionalizados, e as novas operações têm gerado impactos severos nos tecidos urbanos sob sua influência direta. A obsolescência da infraestrutura ferroviária inoperante há cerca de 40 anos e sua refuncionalização nos moldes neoliberais geram danos e riscos sociais, ambientais e ao patrimônio cultural.

O artigo parte dessas evidências para buscar o entendimento sobre as mudanças propagadas, suas origens e efeitos, tendo em vista o agravamento de suas consequências. É uma análise acerca de uma fase específica da relação ferrovia-cidade feita a partir do entendimento histórico e crítico da produção do espaço, levando em conta suas contradições e as novas lógicas presentes no seu ordenamento (Rufino et al., 2021). Além disso, busca demonstrar como as ferrovias — ao consolidarem lógicas sistêmicas de urbanização pela criação ou pelo desenvolvimento de cidades ao longo de seus trajetos — não apenas provocam impactos sobre essas cidades, mas também reproduzem essas lógicas por meio de conflitos de usos e operações. A esses fenómenos, denominamos "conflitos sistêmicos".

Na literatura nacional, há uma recorrência de estudos que demonstram as relações entre a ferrovia e os sistemas de cidades (Maia et al., 2023; Rego et al., 2012); contudo, são raros os trabalhos que analisam os impactos das mudanças funcionais das ferrovias sobre essas cidades. Aqui, buscamos responder a essa questão pela compreensão da reestruturação produtiva e da hegemonia das políticas neoliberais, principalmente instaladas no Brasil a partir dos anos 1990, quando as mudanças do mercado internacional e da regulação dos ativos infraestruturais, por concessões, alteraram a dinâmica da produção do espaço. Assim, compreende-se a infraestrutura como condição geral da produção (Lencioni, 2021), que reproduz no espaço as condições da produção capitalista.

Metodologicamente, a análise qualitativa (Groat & Wang, 2002) é feita por múltiplos casos (seis municípios no estado de São Paulo), porque tem como finalidade aproximar aspectos comuns entre eles; inventariar diferentes conflitos em diferentes portes de cidades; verificar se esses conflitos ocorrem de forma isolada ou sistêmica; e, por fim, compreender os impactos encadeados entre infraestrutura e cidade. As análises estão subsidiadas por pesquisas de fontes primárias, visitas de campo em todos os casos analisados e diálogos com a gestão pública. Com esses procedimentos, foi possível identificar as particularidades e os padrões de relações que se consolidam no tempo e se intensificam com as novas formas de operacionalização das ferrovias.

Além desta introdução, na qual se apresentam a questão central, os argumentos principais e os métodos das análises, o artigo é constituído de quatro partes e da conclusão. Na primeira parte, para problematizar o entendimento teórico sobre infraestrutura, o artigo propõe aproximações conceituais que as relacionam de maneira interescalar e que integram seus aspectos técnicos e sociais. A segunda parte do artigo apresenta o objeto de análise (os troncos ferroviários escolhidos e as seis cidades com trechos urbanos das linhas ferroviárias), os critérios para suas escolhas e a formação desse sistema de cidades. Destaca a reestruturação pela lógica da infraestrutura ferroviária e sua transformação em plataforma de operações logísticas de commodities, atendendo ao mercado internacional. A terceira parte apresenta o impacto dessa transformação no tecido urbano. Demonstra como se inserem novas lógicas de operação funcional das ferrovias por trechos mais curtos e como as concessões e os serviços prestados impactam sistemicamente os tecidos urbanos dessas cidades. A quarta parte apresenta as divergências do planejamento entre os diferentes níveis estatais e como esses embates inibem ações voltadas aos principais conflitos da atual relação ferrovia-cidade, baseada exclusivamente na logística. As conclusões apontam que a relação entre a cidade e as ferrovias passou a ser marcada por desafios comuns que refletem a complexidade e a interdependência inerentes aos conflitos sistêmicos.

Aproximações conceituais sobre infraestrutura: é possível compreendê-la a partir de seu aspecto técnico e social?

Embora, no Brasil, não haja consenso sobre a definição de infraestrutura (Instituto de Pesquisa Económica Aplicada et al., 2010) e, principalmente, sobre a dimensão escalar de seus impactos, para a presente análise, considera-se a infraestrutura sobre três aspectos: o primeiro, compreende a infraestrutura relacionada a um sistema de serviços, em geral públicos ou de interesse público, composto por redes técnicas (Oxford, 2011). O segundo, como um suporte, material ou imaterial, indispensável para uma estrutura concreta ou abstrata, edificada ou social. O terceiro aspecto compreende a infraestrutura como base da organização social (jurídica, cultural, política) pela constituição de um conjunto de relações económicas de produção (Glass et al., 2019).

A infraestrutura pode ser entendida como o sistema técnico de equipamentos e serviços essenciais ao desenvolvimento das funções urbanas, incorporando também as funcionalidades de caráter social, económico e institucional inerentes ao seu funcionamento (Zmitrowicz & Angelis Neto, 1997). Sua implantação ocorre no território, especialmente em cidades e regiões, sendo importante destacar que sua abrangência nem sempre se restringe aos limites municipais. Além disso, independentemente de sua função, a infraestrutura possui natureza sistêmica, estando interligada a outras redes técnicas ou a sistemas maiores, bem como a condicionantes ambientais ou técnicas. Essa característica é ainda mais evidente quando a funcionalidade extrapola funções locais e estabelece vínculos regionais, nacionais ou globais.

Estudos recentes, como os de Glass et al. (2019) e Addie et al. (2020), retomam o interesse nas infraestruturas associadas a cidades em rede, especialmente pelo grupo Regional Studies Association, e buscam evidenciar como a infraestrutura interfere no cotidiano, na governança e no desenvolvimento em âmbito local e regional, por recíprocas influências. Esses estudos demonstram como os investimentos (ou suas ausências) revelam elementos materiais e discursivos que produzem, estruturam e modificam as cidades articuladas sistemicamente com alcances regionais.

As infraestruturas são uma preocupação central desses estudos porque desempenham papel fundamental na estruturação e no desenvolvimento urbano e regional (Glass et al., 2019). Na década de 1970, Ridley e Tressider (1970) e Peaker (1976) avaliaram os impactos económicos regionais das redes de infraestrutura de transporte decorrentes de diferentes padrões de investimentos que afetavam cidades como os trabalhos desde a segunda metade do século 20.

Wilson (1969) evidenciou a importância da infraestrutura na configuração da forma e da função regional, destacando seu papel fundamental no ordenamento de conjuntos de cidades. Mais recentemente, as pesquisas têm demonstrado como esse ativo fixo interfere diretamente na qualidade de vida ou na acentuação das desigualdades, dada sua profunda relação com o neoliberalismo e com a globalização (Guy et al., 1996), com repercussões territoriais. Isso é exemplificado pela análise de Rufino et al. (2021), que expõem as contradições do papel da infraestrutura: se, por um lado, ela é reconhecida por seu impacto positivo nas economias, mediante a geração de emprego e investimentos; por outro, é identificada como uma estratégia de acumulação capitalista. Esta última característica decorre de sua incorporação pela iniciativa privada ou por arranjos público-privados controlados por grandes corporações e instituições financeiras. Em ambos os casos, a infraestrutura resulta em severos impactos na produção do espaço.

Assim, busca-se entender o papel do Estado nessas relações (Glass et al., 2019), problematizando seus efeitos. Esse entendimento é fomentado pela identificação da chamada "virada na infraestrutura", que emerge de novas investigações e estudos interdisciplinares sobre o tema, envolvendo os campos das engenharias e das ciências ambientais, políticas e sociais. Esse momento de virada teve um impacto no estudo de cidades (Addie et al., 2020) e contribuiu com ferramentas conceituais importantes para a compreensão da produção do espaço urbano.

Partindo do Norte global, os sistemas de infraestrutura são entendidos principalmente como redes materiais que facilitam os fluxos (de pessoas, bens, energia, água, resíduos, informação) e impulsionados pelos agentes da reestruturação neoliberal como soluções espaciais adaptativas, muitas vezes tornando-se objetos políticos (Addie et al., 2020). A expansão desse debate para as cidades do Sul global amplia a complexidade da questão da infraestrutura.

Para superar os déficits de infraestrutura em cidades que passam por processos de mudanças aceleradas — associadas a questões sociais, económicas, políticas e ambientais —, é necessário compreender a infraestrutura a partir de sua disponibilidade, fornecimento, expansão e acesso, considerando diferentes dimensões geográficas e políticas. Essas infraestruturas existem de forma improvisada, híbrida ou performática (Caldeira, 2016; Ranganathan, 2014, como citado em Addie et al., 2020) e se tornam sinónimo de desigualdades, segregação e disparidades quando estão concentradas em lugares mais privilegiados ou ausentes nas áreas caracterizadas pela baixa renda.

Em todos os casos, no entanto, Simone (2014) define a infraestrutura como um elemento central que torna possível o urbano em suas inúmeras formas, condição que reforça a preocupação social diante de suas funcionalidades técnicas e sua natureza interescalar diante de seus impactos. Isso porque, num ambiente de extrema valorização e capitalização dos ativos infraestruturais (Lencioni, 2021) e do próprio espaço urbano, torna-se preocupação central por concentrar operações e funções globais com impactos locais.

Formação de sistemas de cidades e transformações funcionais das ferrovias no estado de São Paulo

A partir dos diversos entendimentos sobre infraestrutura, propõe-se uma análise da ferrovia com base em dois troncos ferroviários do estado de São Paulo, os quais apresentam trechos urbanos e foram concedidos à iniciativa privada. O estado de São Paulo foi pioneiro na instalação de infraestrutura ferroviária no século 19 e, desde então, possui a maior malha ferroviária estadual do país. Dessa malha ferroviária, foram escolhidos dois troncos ferroviários (ver figura 1): as linhas da Companhia Paulista (sob concessão da Rumo Malha Paulista), que representam uma ligação importante entre o Centro-Oeste brasileiro e o Porto de Santos, essencial para o transporte da soja; e as linhas da Companhia Mogiana (sob concessão da Ferrovia Centro-Atlântica, com operações pela Valor da Logística Integrada), que são importantes ligações entre o Sudeste, o Nordeste e Centro-Oeste brasileiro, transportando commodities agrícolas e minerais.

Primeiramente, demonstra-se como esses troncos foram fundamentais para formar ou consolidar núcleos urbanos como sistemas lineares de cidades. Na sequência, como a atual mudança funcional da operação dessas linhas interfere nos sistemas de cidades por impactos no cotidiano das pessoas, no meio ambiente e no património cultural.

Para problematizar a análise, foram escolhidas as cidades de Araraquara (253.474 habitantes), Casa Branca (28.779 habitantes), Cordeirópolis (25.286 habitantes), Ribeirão Preto (731.639 habitantes), Rio Claro (210.323 habitantes) e São Carlos (266.427 habitantes) (IBGE, 2025). A escolha dessas cidades justifica-se por compreender, na atualidade, cidades de diferentes portes (pequenos, médios e grandes portes populacionais), com diferentes funções no sistema de cidades (IBGE, 2020), integrantes ou não de regiões metropolitanas, ao longo de troncos ou ramais de ferrovias concedidas à iniciativa privada e distribuídas em faixas do interior do estado de São Paulo. Esses critérios proporcionam uma visão múltipla dos padrões atuais de conflitos relacionados a infraestruturas ferroviárias abandonadas, áreas de património, áreas de risco, problemas ambientais, ocorrências de desastres, problemas fundiários e presença de ações civis públicas.

O estado de São Paulo está localizado na Região Sudeste do Brasil, área com histórico de concentração de investimentos públicos e privados ao longo do século 20 e, principalmente, concentração de infraestrutura de transportes, comunicação e energia (Tavares, 2020, 2021). A implantação das ferrovias paulistas antecede — e de certa forma direciona — esses investimentos, pois se desenvolveu de forma sistemática na segunda metade do século 19 e influenciou o modo da urbanização do estado de São Paulo (Matos, 1973; Pinto, 1903). Pioneiramente, esteve relacionada à produção agrícola do café para o mercado internacional e contribuiu para a concentração de riqueza e para o crescimento populacional (Saes, 1981) devido à formação de núcleos urbanos ao longo da implantação dos trilhos e das estações.

Sumariamente, apresentamos as etapas de implantação, obsolescência e adaptação dessas infraestruturas que marcam seus ciclos operacionais e concretizam o papel do mercado internacional sobre as infraestruturas e, consequentemente, sobre as cidades.

Bernardini (2007) demonstrou como a atuação da Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas do Estado de São Paulo foi responsável pelas principais políticas de infraestruturação territorial e urbana paulistas desde o final do século 19. Inoue (2017) apresentou como essas companhias ferroviárias produziram cidades por meio de vilas ferroviárias, infraestrutura de energia, reservas florestais, galpões de armazenamento e oficinas técnicas, irradiando modelos de urbanização como estratégia da expansão ferroviária. Campos (2007) demonstrou a relação entre essa expansão e a difusão de redes de saneamento e a circulação de conhecimentos técnicos na estruturação urbana, legando um património cultural (Kühl, 1998; Oliveira & Correa, 2018) de bens ferroviários.

A zona de privilégio (Pinto, 1903), uma faixa de 30 quilómetros de cada lado dos trilhos destinada ao uso exclusivo das companhias responsáveis pela implantação da linha ferroviária, foi estruturadora na formação e no desenvolvimento de núcleos urbanos no estado de São Paulo, ao garantir o direito de exploração dessas terras às empresas. Assim, as companhias fundaram cidades (como Casa Branca e Cordeirópolis) ou expandiram núcleos existentes (como Rio Claro, Araraquara, São Carlos e Ribeirão Preto), articulando-os linearmente e sob a influência da atividade ferroviária, cujos centros e centralidades se relacionavam diretamente com o papel articulador das estações (Lourencetti & Oliveira, 2021) na constituição ou expansão do tecido urbano.

Ao longo da segunda metade do século 19 e das duas primeiras décadas do século 20, as ferrovias estruturaram o território paulista, contribuindo para sua urbanização por meio de sistemas de cidades vinculados às operações das companhias ferroviárias. A natureza sistêmica e linear das ferrovias deve-se ao modelo baseado por troncos ferroviários implantados majoritariamente, na sua expansão oeste, no topo de morros ou fundos de vales, e que induziu o desenvolvimento de agrupamentos de cidades. A integração entre as cidades dentro de um mesmo tronco ferroviário era garantida pela ferrovia, pelas estações e pelas facilidades a elas atreladas (geração de energia, galpões, produção de madeira), que funcionava como um elo essencial para o desenvolvimento económico e social dessas localidades.

Essa estratégia, desde o século 19, criou condições técnicas e sociais para interações cada vez mais intensas por estruturas físicas e administrativas (Hall, 2009), fluxos de pessoas e informação, constituindo redes funcionais, culturais e sociais (Marques, 2018; Schmitt, 2013). As interações entre as cidades que compõem esse sistema podem ser verificadas na figura 2, na qual se observa como as cidades-sede das principais estações ferroviárias dos dois troncos ferroviários do estado de São Paulo aqui estudados (Companhia Paulista de Estradas de Ferro e Companhia Mogiana de Estradas de Ferro) se consolidaram de maneira articulada e com importantes influências numa área muito mais ampla que os limites determinados pelas suas administrações locais.

De forma independente, cada companhia formou sistemas de cidades que, ao longo do tempo, passaram a ter autonomia em relação à própria ferrovia e subsistiram como centros urbanos de influência regional. Mesmo após a superação da ferrovia como principal meio de transporte, quando foi substituída pela lógica rodoviária como principal modal para transporte regional, essas cidades (ou esses sistemas de cidades) permaneceram com interações entre si.

A crise internacional de 1929 e as novas diretrizes estatais de transporte que passaram a incentivar uma estrutura rodoviária (como o Plano Geral Nacional de Viação, de 1934) (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, 2012) impactaram diretamente no transporte ferroviário e contribuíram para sua obsolescência. A década de 1940 é utilizada por diversos autores (Matos, 1973; Saes, 1981) como um marco no início da decadência das atividades ferroviárias; entre 1905 e 1961, as companhias paulistas foram encampadas pelo governo estadual (Inoue, 2017; Silva & Tosi, 2020; Stefani, 2007; Zamboni, 2012), consolidando-se com a criação da Ferrovia Paulista Sociedade Anónima (Fepasa) em 1971.

A Fepasa foi uma sociedade de economia mista e de regime estatal (São Paulo, 1971) que reuniu 5.252 quilómetros de ferrovias, locomotivas, carros de passageiros, trens urbanos e vagões, tornando-se a maior rede ferroviária estadual do país (Reis, 2010). Processo semelhante ocorreu com o restante da malha ferroviária do país que foi unificada a partir de 1957 pela Rede Ferroviária Federal Sociedade Anónima (RFFSA), que chegou a operacionalizar aproximadamente 22 mil quilómetros de linhas ferroviárias, o que representa 73% da malha nacional (Ministério dos Transportes, 2023).

As crises fiscal e política entre os anos 1970 e 1980, bem como o início de flexibilizações regulatórias para o mercado internacional mais incidentes a partir dos anos 1990, no Brasil, conduziram-nas a um processo de desestatização dos ativos e dos serviços públicos federais, o que resultou na refuncionalização das ferrovias. Em 1992, a RFFSA foi incluída no Programa Nacional de Desestatização, com a recomendação de transferência dos serviços ferroviários de carga para o setor privado, medida efetivada entre 1996 e 1998.

Em 1998, a Fepasa foi incorporada à RFFSA, sendo também desestatizada em seguida. A adaptação funcional iniciou, portanto, com a transferência para o setor privado e provocou a segmentação do sistema ferroviário em seis malhas regionais, por meio de concessões (Instituto do Património Histórico e Artístico Nacional, 2010). Com as concessões, a operacionalização das linhas ferroviárias passou às empresas privadas, e o património (como estações, armazéns, demais dependências ferroviárias, vagões, locomotivas, documentos, acervos), que totaliza aproximadamente 52 mil bens imóveis e 15 mil bens móveis, passou a compor o espólio da União, permanecendo no domínio público.

Essa divisão marca também o início de uma gestão fragmentada das linhas ferroviárias e do próprio património, concretizando no âmbito territorial e cultural aquilo que Araújo (2000) havia prenunciado ao desenvolvimento do país com a adoção de padrões político-administrativos globais e neoliberais. Condição intensificada com a abundância da liquidez internacional e com o aumento dos preços das commodities (entre os anos 1990 e 2000), impulsionados pelo "efeito China", fazendo com que a organização territorial passasse a ser planejada e gerida pelas demandas do mercado internacional (Werner, 2020), influenciando os espaços sub-regionais.

Especialmente no caso das infraestruturas como as ferrovias, que se tornaram elementos estratégicos logísticos na guinada neoliberal e financeirizada do neoextrativismo nacional (Yassu & Klink, 2024), observou-se que sua operação passou do Estado para o capital privado, seguindo lógicas internacionais que produziram impactos significativos tanto nas infraestruturas fixas quanto nas cidades a elas relacionadas. Ao compor esse mosaico de transformações relacionadas ao mercado internacional e à consolidação do neodesenvolvimentismo (Siqueira, 2021) no âmbito regional, as infraestruturas também foram modificadas por seus usos e efeitos ao longo de seus trajetos.

Observar a transformação histórica do papel da infraestrutura ferroviária no estado de São Paulo colabora para a compreensão de como o mercado internacional influencia na estruturação e reestruturação urbana, em nível local e regional. A consolidação de uma malha ferroviária por iniciativas privadas, entre 1830 e 1929, sua estatização entre 1905 e 1961, e as concessões privadas consolidadas a partir dos anos 1990 (sobretudo pelo novo marco legal de 1992) denotam as mudanças funcionais decorrentes da economia mundial, de seu uso e de sua incidência no desenvolvimento urbano. Além disso, têm intensificado a fragmentação territorial num sentido proporcional ao das transformações funcionais das ferrovias.

A tabela 1 busca sintetizar uma parte desse processo que envolve desde a fase da concepção à fase das transformações das ferrovias, considerando aspectos técnicos, topológicos e gerenciais sobre os troncos estudados e sobre as cidades abrangidas.

Esse novo padrão consolidou-se pela Lei 14.273/2021 (Brasil, 2021), que incorporou a iniciativa privada na constituição de novos ramais ferroviários. O maior foco esteve nos ramais relacionados ao transporte de recursos naturais para a exportação, como a Ferrovia Norte-Sul, a Fiol e a Ferrogrão, bem como em infraestruturas correlacionadas, como investimentos portuários (Aguiar, 2017; Fernandes, 2018). Nessa nova lógica, alte-raram-se as concepções de implantação de troncos e ramais ferroviários orientados pelo objetivo de aumentar lucros crescentes diante do ativo instalado.

Werner e Brandão (2019) apresentam uma importante problematização dessa relação com a produção do espaço ao demonstrarem como as infraestruturas incidem (seja como fatores, seja como resultantes) nas desigualdades regionais ou na divisão social do trabalho. Além disso, mostram como, ao serem distribuídas pelo espaço geográfico, atuam como "suportes, valores de uso forma especial de capital fixo, plataformas, etc. que proveem, quantitativa e qualitativamente, maiores e melhores bases materiais e imateriais à circulação de pessoas, de capitais, de informações etc." (Werner & Brandão, 2019 p. 288). Assim, evidenciam características fundamentais da infraestrutura que contribuem para o seu entendimento como elemento socioeconómico.

A partir dessa leitura e da revisão teórica que os autores elaboram, é possível identificar uma das condicionantes fundamentais das transformações aqui analisadas. Ou seja, dado o alto custo dos ativos fixos, sua irreversibilidade e o longo prazo de retorno dos investimentos e dos lucros, o capital privado busca ações mais eficientes e rápidas, com melhor relação custo-benefício, para minimizar o tempo de espera pelo lucro e amortizar os investimentos em curto período. No caso das ferrovias, a apropriação das estruturas existentes é, portanto, essencial para o mercado privado, pois, por meio das concessões, o setor privado incorpora investimentos estatais de longa duração para minimizar o tempo e o custo das operações logísticas. Mesmo que as operações representem conflitos com o meio pelo qual a ferrovia passa, atendem ao objetivo de minimizar novos investimentos e proporcionar lucros e rendimentos mais elevados.

A propagação dos impactos na relação ferrovia-cidade

Se, desde o século 19, a ferrovia era uma frente de expansão para o interior do país em linhas extensas e — na medida do possível — conectadas a cidades e povoados, na atualidade, ela passou a ser estratégia para otimizar recursos investidos e convertê-los em lucros crescentes. Assim, propaga-se o modelo de expansão ou operação ferroviária por short line, operações por ferrovias (ou linhas existentes) de pequeno e médio porte (classes II e III), que atuam principalmente em nível local, complementando as ferrovias de abrangência nacional ou internacional (classe I), ou mesmo operando de forma independente (Dalto et al., 2023; Lanza, 2020).

O modelo short line é inspirado no caso norte-americano em que essas linhas se expandiram significativamente após o Staggers Rail Act, em 1980, que flexibilizou a regulamentação e permitiu a atuação regional e local, muitas vezes, em colaboração com linhas principais (Dalto et al., 2023). As condições nacionais são muito distintas das norte-americanas, exigindo discussões mais profundas para essa adaptação (Vieira, 2022).

Os estudos realizados pela Coordenação dos Programas de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia, por meio da Pesquisa e Desenvolvimento em Engenharia Ferroviária, apontam que a conformação da malha atual inviabiliza que sejam incorporadas outras mercadorias, entre outros fatores, pela carência e até ausência de terminais intermodais (Donato et al., 2022). Dessa forma, as ferrovias existentes funcionam como partes de longos corredores logísticos que não proporcionam interação direta no seu percurso. Por sua vez, as novas linhas, mais curtas, interagem com territórios mais competitivos, concentrando capital exclusivamente para operações logísticas com forte impacto no seu entorno urbanizado.

Os trechos em operação são propostos para conectar as principais empresas mineradoras e os grandes produtores agrícolas aos portos. No entanto, dificultam ou prejudicam o funcionamento da ferrovia como modal de transporte diversificado, porque não incluem o serviço de pequeno porte de cargas gerais e são inviáveis para o transporte de pessoas. Nesse contexto, os problemas que se propagam são inerentes a uma nova função (logística) por novas formas de operação: a insegurança para os moradores na travessia dos trilhos, os impactos na mobilidade com as pausas das composições, o alto risco de contaminação pelo vazamento ou roubo de cargas, a poluição sonora e a instabilidade de estruturas de contenções dos centros urbanos ou das construções habitacionais seculares de vilas ferroviárias, dado o elevado peso das atuais composições, algumas de dois andares, como o modelo double deck ou double stack.

Esses problemas são frequentes em ações do Ministério Público Estadual (como o Inquérito Civil 14.0243.0000141 /2016-0 sobre as operações em Cordeiró-polis-sp e a Ação Civil Pública 5001264-90.2024.4.03.6115, em São Carlos); além disso, a nova função logística das ferrovias causa danos ao património e inviabiliza o uso de estações para passageiros devido às reformas e à descaracterização das estruturas de edificações e plataformas.

O uso do solo também é conflitante, sobretudo quanto à definição fundiária. Concentrações de habitações precárias próximas às ferrovias, nas vilas ferroviárias e nas áreas non aedificandi geram precariedades sociais e insegurança jurídica aos moradores. Como tem ocorrido em Casa Branca, na ocupação com irregularidades fundiárias na estrada de Itubí ao longo da linha férrea desativada (Gaspar, comunicação pessoal, 6 de março de 2024) e em Cordeirópolis, na qual a vila ferroviária da Estação Central tem sido objeto de regularização pela distribuição de títulos, sem melhorias urbanísticas (Tavares, 2022). Como solução, algumas prefeituras propõem a remoção dos trilhos das áreas centrais, como em Rio Claro (Raimundo, comunicação pessoal, 27 de junho de 2024) e Ribeirão Preto (Miranda, comunicação pessoal, 18 de março de 2024). No entanto, a desativação dessas infraestruturas é sucedida pela subutilização dessas faixas com apropriações inadequadas do património arquitetónico.

O mais recente conflito nas cidades analisadas é em relação à drenagem urbana. Há duas tipologias morfológicas de implantação das ferrovias predominantes nos casos analisados (como pode ser observado na tabela 1): no topo de morro e no fundo de vale, ao longo de cursos d'água. Quando as ferrovias são implantadas no topo de morro, induzem a uma urbanização que provoca a impermeabilização do solo a montante e, portanto, maior contribuição de escoamento superficial de água a jusante. Quando implantadas no fundo de vale, em geral, são precedidas de obras de terraplenagem, contenções e travessias que estreitam leitos de rios. Com as mudanças do regime de chuvas e com a intensificação de impermeabilização do solo, as obras de drenagem já não mais correspondem às demandas previstas há cerca de 100 anos, período de implantação dessas benfeitorias.

Em São Carlos, houve a ruptura das contenções da linha ferroviária após as chuvas de dezembro de 2022. Essa ruptura colapsou as infraestruturas de drenagem e ocasionou a interrupção dos serviços da ferrovia por seis dias, gerando impactos ambientais e riscos à população instalada à jusante da ferrovia. Atualmente, há um embate sobre qual nível institucional é responsável pela manutenção dessas infraestruturas complementares ou das obras de mitigação (ações do Ministério Público 5000366-82.2021.4.03.6115 e 5000872-92.2020.4.03.6115). Um conflito multinível, porque a propriedade da infraestrutura ferroviária é da União, a operação é privada e a regulação do solo é municipal.

Em Araraquara, após as chuvas de Janeiro de 2023, a orla ferroviária inundou e o evento climático provocou seis vítimas fatais. Casos semelhantes, mas menos frequentes, também foram relatados pelos gestores de Rio Claro (Raimundo, comunicação pessoal, 27 de junho de 2024). Condições técnicas e tecnológicas que, diante de um processo acentuado de urbanização, de eventos extremos e de impasses de governança, fragilizam a infraestrutura e seus usos, gerando áreas de risco.

Os riscos e os danos na forma de conflitos entre a infraestrutura ferroviária e o tecido urbano ocorrem de forma sistêmica, com impactos encadeados sobre outras infraestruturas (como as de mobilidade, de drenagem etc.) e sobre setores das cidades. Não ficam restritos a uma única cidade porque a lógica sistêmica do ativo fixo e da operação condiciona a reprodução dos conflitos pelos trechos urbanos. Ou seja, não se trata de um efeito geograficamente pontual ou cronologicamente eventual, mas de uma recorrência que se propaga pelas cidades a partir da natureza sistêmica da própria ferrovia que formou ou consolidou sistemas de cidades. Essa relação entre a natureza sistêmica da ferrovia e seus impactos encadeados por efeitos em cascata sobre as cidades atendidas por esses troncos ou ramais ferroviários é a base do que se enuncia como conflitos sistêmicos.

A tabela 2 apresenta alguns dos problemas derivados da relação ferrovia-cidade que foram identificados nos seis casos analisados. Como se pode observar na tabela abaixo, esses processos se reproduzem e são frequentes na estruturação e produção do espaço, gerando riscos e danos sistêmicos.

Entre os principais problemas observados, estão a relação da ferrovia com outras infraestruturas urbanas, o uso do solo, a morfologia urbana, a questão fundiária, os aspectos socioambientais e os riscos climáticos. Foram identificados conflitos de sobreposição de infraestruturas com outras redes técnicas (como sistema viário, drenagem, energia e saneamento) por profundas incompatibilidades funcionais, além de riscos relacionados à travessia e à insegurança no entorno das linhas, especialmente para pedestres, comprometendo a conectividade urbana. Também foram identificados conflitos com os usos do entorno, pois as atividades instaladas junto às faixas ferroviárias (como comércio, indústria e habitação) atraem outros usos nem sempre compatíveis com a dinâmica logística.

Esses problemas se agravam diante da presença de ocupações irregulares em terras da União nas faixas non aedificandi, o que gera insegurança jurídica e conflitos fundiários. Em áreas ocupadas ao redor das linhas, os problemas socioambientais tornam-se recorrentes e agravados pelo avanço da urbanização e pelos impactos de eventos climáticos extremos, que atingem tanto a cidade quanto a própria infraestrutura ferroviária. Outro aspecto crítico é a descaracterização do patrimônio ferroviário, perceptível em cidades onde imóveis e estruturas foram abandonados ou permanecem sem uso. Além disso, a presença de linhas desativadas em áreas urbanas contribui para a fragmentação territorial, seja pela ocupação irregular por moradias precárias, seja pela manutenção de vazios urbanos marcados pela insegurança e pelo abandono.

A partir desse quadro de conflitos, pode-se afirmar que os complexos ferroviários permanecem como elementos de grande importância para as dinâmicas locais e regionais das cidades. Esses locais são hoje marcos simbólicos e culturais, ativos fixos e arquitetônicos que resistiram ao longo do tempo, mesmo diante das transformações da cidade e da infraestrutura. Contudo, as mudanças na dinâmica de operação têm levado a uma crescente separação entre a infraestrutura ferroviária e as cidades. As incompatibilidades geradas surgem devido às novas demandas e aos usos logísticos apartados da lógica urbana e devido a uma inoperância multinível sobre os riscos gerados.

A histórica formação de sistemas de cidades a partir da presença das ferrovias resultou na propagação sistêmica de problemas sobre essas cidades, que já não se organizam mais exclusivamente pelas ferrovias, as quais, por sua vez, também passaram a exercer outras funções setoriais. Mas esses sistemas (ferroviários e de cidades) permanecem interdependentes, com influências recíprocas cuja repercussão ocorre segundo padrões independentemente do porte de cada cidade (como se observa na tabela 2). Mesmo diante dessas evidências, não se reconhece, nas instâncias de planejamento (regulações e ações; públicas ou privadas), a natureza sistêmica da formação de cidades a partir das ferrovias, nem os impactos sistêmicos por elas propagados sobre as cidades decorrentes das mudanças funcionais proporcionadas pelo mercado internacional.

Divergências multiníveis do planejamento e intensificação de conflitos sistêmicos

Diante da transformação funcional ferroviária ocasionada pela hegemonia da atividade logística de commodities, as relações entre ferrovias e cidades alteraram-se. No entanto, os planos locais, estaduais e nacional não dialogam entre si a respeito dos impactos derivados dessas mudanças, nem tratam de possíveis diretrizes para combatê-los ou mitigá-los. Para compreender essas divergências e consequências, as análises que seguem sumarizam a abordagem das ferrovias nos planos diretores dos municípios de Araraquara, Casa Branca, Cordeirópolis, Rio Claro, Ribeirão Preto e São Carlos, nos planos de desenvolvimento urbano integrado das regiões metropolitanas de Piracicaba e Ribeirão Preto e o plano nacional de transportes elaborado pelo governo federal.

Em Casa Branca (Prefeitura Municipal de Casa Branca, 2022) e Cordeirópolis (Prefeitura Municipal de Cordeirópolis, 2011), as ferrovias são hegemonicamente abordadas pelo aspecto cultural do patrimônio, destacando a histórica relação entre a ferrovia e a cidade, as dificuldades para a manutenção desses complexos e a importância para a identidade local. Ambas as cidades enfrentam problemas relacionados a conflitos fundiários por ocupações irregulares e precárias em terras da União, geridas pelo governo do estado, atendidas por programas municipais e em permanente conflito com as concessionárias logísticas, cujo interesse é exclusivo na faixa dos trilhos. Condições que se tornaram paradigmas dos conflitos territoriais que envolvem os três entes federativos e a iniciativa privada, com baixa aderência de planos articulados.

Rio Claro e Araraquara apresentam grande contraste na abordagem das ferrovias no ambiente urbano. Rio Claro prevê a retirada das atividades ferroviárias do tecido urbano, justificando a medida pela intensificação dos conflitos e destinando a área a um espaço privilegiado para futura expansão imobiliária por meio de Operações Urbanas Consorciadas (Prefeitura Municipal de Rio Claro, 2017). Suas decisões alinham-se aos padrões metropolitanos de mudança de uso do solo com a finalidade de privilegiar o mercado imobiliário financeirizado, mesmo com forte impacto ambiental e com intensificação de riscos climáticos. No caso estudado, a ferrovia localizada na área central está implantada em fundo de vale e, hoje, garante faixas permeáveis e drenantes.

Araraquara (Prefeitura Municipal de Araraquara, 2019a) também prevê a retirada das atividades de logística do centro da cidade, mas propõe a manutenção de sua orla ferroviária por funções ambientais, sociais e culturais, transformando a área num parque urbano destinado a funções de drenagem para evitar os constantes alagamentos.

São Carlos (Prefeitura Municipal de São Carlos, 2016) e Ribeirão Preto incorporam a ferrovia como modal exclusivo de logística por uma visão setorial que prioriza funções específicas e segregadas das funções urbanas. Em ambas as cidades, a ferrovia interfere nos fluxos urbanos, tanto de veículos quanto de pedestres, gerando barreiras físicas que afetam a conectividade entre diferentes áreas da cidade e contribuem para a delimitação da segregação socioespacial. Em Ribeirão Preto (Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto, 2018), embora a prefeitura reconheça a importância da preservação cultural e histórica das edificações, não incorpora a ferrovia como potencial para o desenvolvimento urbano. Na tabela 3, apresenta-se uma síntese das abordagens de planejamento urbano em relação às ferrovias identificadas nas cidades estudadas.

No nível estadual, o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) é um instrumento determinado pelo Estatuto da Metrópole (Brasil, 2015), que tem a finalidade de proporcionar planejamento e aplicação de regulações em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. O PDUI da Região Metropolitana de Ribeirão Preto, elaborado, mas ainda não aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (como todos os PDUIS do estado), destaca a importância da ferrovia como um componente essencial para a logística regional, exercendo uma função fundamental no transporte de cargas nacionais (Estado de São Paulo, 2022).

Em contraste, o pdui da Região Metropolitana de Piracicaba, que engloba as cidades de Cordeirópolis e Rio Claro, não apresenta projetos concretos para a recuperação ou o uso estratégico das ferrovias, apesar das demandas crescentes por transporte regional (Estado de São Paulo, 2021). Embora em ambos os casos haja reconhecimento da importância estratégica do desenvolvimento regional, esses aspectos não são abordados, perdendo importante oportunidade de uma transição sociotécnica de modal de transporte que inclua pessoas e mercadorias. A perspectiva sobre o trem intercidades, por exemplo, não é tratada por nenhum dos planos metropolitanos ou municipais, condição que não impede mudanças nas estações ferroviárias incompatíveis com usos futuros para pessoas, por exemplo.

No Planejamento Integrado de Transportes (Brasil, 2024), de âmbito nacional, as indicações de medidas estruturais e não estruturais não mencionam a escala local e regional nos cenários de expansão ferroviária, o que cria uma lacuna entre as propostas e sua implementação efetiva.

Predomina a ausência de diálogo entre os instrumentos de planejamento dos entes federativos (União, estado e município), além de distintas posições sobre a função da infraestrutura ferroviária no tecido urbano entre os municípios e as regiões metropolitanas. Essas divergências nos diferentes níveis de governo intensificam conflitos não tratados no âmbito estatal, dinâmicas econômicas no âmbito federal e conflitos no tecido urbano dos municípios.

Em relação à regulação e às políticas públicas, a infraestrutura ferroviária atraiu, e ainda atrai, outras infraestruturas urbanas como novos sistemas viários, canalizações de cursos d'água, instalação de equipamentos sociais, galpões logísticos, novos parcelamentos de solo e constituição de novos bairros. Com esse processo de expansão urbana, as linhas ferroviárias tornaram-se barreiras de integração entre as centralidades tradicionais e os vetores de expansão (Maia et al., 2023) que, em geral, concentraram população de mais baixa renda (Villaça, 2001).

Esse contexto intensifica um processo estrutural da urbanização brasileira — de segregação socioespacial — e aumenta o enclausuramento dessa população pela permanente sobreposição de outros dispositivos de mobilidade (viadutos, passarelas, túneis etc.) que se transformam em barreiras urbanísticas. Além disso, consolida planos que não regulam os elementos estruturantes do espaço urbano e metropolitano, bem como não abordam os conflitos sistêmicos por eles propagados. A falta de articulação entre os níveis e desses com os problemas centrais que se instalam no tecido urbano fragiliza possibilidades de mitigação ou solução e, por sua vez, intensifica-os, agravando o quadro dos conflitos.

Conclusão

Conclusivamente, para os casos analisados, é possível afirmar que a produção do espaço urbano está diretamente vinculada à refuncionalização da infraestrutura ferroviária, a qual, por sua vez, opera alinhada ao mercado internacional, especialmente devido ao transporte de commodities. Essa relação impacta substancialmente o tecido urbano por conflitos que se propagam pelos troncos ferroviários, constituindo conflitos sistêmicos caracterizados por riscos e danos sociais, ambientais e ao patrimônio cultural. Essa condição, derivada da natureza interdependente entre ferrovia e cidade constituída desde o século 19, é pouco ou quase nada regulada pelos instrumentos de planejamento de âmbito municipal, estadual (metropolitano) e federal.

Os problemas são, ainda, intensificados pela presença do mercado imobiliário interessado na remoção das linhas ferroviárias para expandir empreendimentos; pela insegurança fundiária de moradores de vilas ferroviárias; pelos problemas de drenagem e incompatibilidades de uso e ocupação do solo; e pelos impactos nas estruturas dos centros urbanos ante as cargas transportadas. Poluição sonora, risco de contaminação de recursos naturais e paralisação de composições com impacto no trânsito e na mobilidade urbanas, bem como depreciação do patrimônio cultural, são problemas que também reforçam esses conflitos.

O fator indutor é a inserção da economia nacional no mercado internacional. Na base desses riscos e danos, está a demanda por otimizar tempo e recursos no transporte de commodities que é operado por iniciativa privada por meio da concessão de linhas ferroviárias públicas ou short line privada. Para ampliar os fluxos (de soja e minerais, principalmente) destinados ao mercado internacional, a reconfiguração dos usos dos fixos (ramais ferroviários) interfere no seu entorno urbanizado, constituindo um campo de inseguranças sociais e ambientais quanto à capitalização e valorização reproduzidas no espaço urbano. O capital fixo, majoritariamente estatal, é apropriado pela iniciativa privada para as operações de fluxos de mercadorias. O objetivo é aumentar os ganhos pela minimização de custos, apropriando-se de ativos que foram construídos por altos investimentos públicos.

Essa lógica evidencia a fragmentação das dinâmicas econômicas atuais, resultante da ruptura dos antigos modelos de operação das infraestruturas, o que impacta os sistemas de cidades conformados ao longo dessas infraestruturas. Nessa perspectiva, a ferrovia ocupa posição central, porque seus ciclos operacionais propagam uma cadeia de efeitos que, na atualidade, se manifestam como conflitos semelhantes nas diferentes cidades. Assim, ela continua influenciando o uso do solo, atraindo outras infraestruturas e investimentos, mas também cria áreas de risco, amplia a segregação e provoca impactos ambientais, uma vez que suas funções se transformam e o contexto no qual se insere igualmente mudou.

Nesse processo de reestruturação, os conflitos sistêmicos reafirmam-se como elementos basilares da relação ferrovia-cidade. A partir deles, torna-se possível pautar um debate sobre a pertinência de um uso exclusivo privatizado — e sistematicamente conflituoso — dessas infraestruturas, que, em essência, deveriam proporcionar bem-estar social.

Agradecimentos

O presente trabalho foi realizado com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, Brasil (processo 2022/01583-9), do Conselho Nacional de Pesquisa, Brasil (processo 307498/2023-9) e da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, Brasil (processo 88882.461734/2019-01).

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