10.12804/revistas.urosario.edu.co/territorios/a.13380

Sección General

La legitimidad para el uso del espacio público en Bogotá:
el aprovechamiento económico de restaurantes y gastrobares durante la pandemia

The Legitimacy for the Use of Public Space in Bogota:
The Economic Exploitation of Restaurants and Gastro-Bars during the Pandemic

Legitimidade para o uso do espaço público em Bogotá:
o aproveitamento econômico de restaurantes egastrobares durante a pandemia

Andrés Rodríguez Morales¹

¹ Candidato a doctor en Derecho y miembro del Grupo de Investigación en Derecho y Género de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Colombia.
a.rodriguezm10@uniandes.edu.co
https://orcid.org/0000-0002-1845-3062

Recibido: 9 de junio de 2023
Aprobado: 31 de marzo 2025

Para citar este artículo: Rodríguez Morales, A. (2025). La legitimidad para el uso del espacio público en Bogotá: el aprovechamiento económico de restaurantes y gastrobares durante la pandemia. Territorios, (53), 1-30. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/territorios/a.13380

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RESUMEN

En este artículo, realizo un análisis del discurso que legitimó la política pública "Bogotá a Cielo Abierto" que, durante la pandemia del Covid-19, le permitió a bares y gastrobares el aprovechamiento del espacio público a través de una cesión gratuita. Defiendo dos argumentos. En primer lugar, sostengo que durante la pandemia el sector gastronómico acumuló suficiente legitimidad para que se les permitiera utilizar gratuitamente el espacio público. Esto contrasta con las campañas de desalojo que se habían implementado en contra de trabajadores callejeros, con el fin de "recuperar el espacio público". En segundo lugar, partiendo de la geografía legal, defiendo que el derecho fue una herramienta clave en la construcción de la legitimidad de esa política pública. Concluyo sosteniendo que esa política pública legitima un arreglo distributivo espacial injusto.

Palabras clave: Geografía legal; derecho urbano; legitimidad; espacio público; Bogotá a Cielo Abierto.

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ABSTRACT

In this article, I carry out an analysis of the discourse that legitimized the public policy "Bogotá a Cielo Abierto", which during the covid-19 pandemic, allowed bars and gastro bars the economic exploitation of public space, through a free session. I defend two arguments. First, I argue that, during the pandemic, the gastronomic sector accumulated enough legitimacy to be allowed to use public space for free. This contrasts with the eviction campaigns implemented against street workers to 'reclaim public space'. Secondly, starting from legal geography, I argue that law was a key tool in the construction of the legitimacy of that public policy. I argue that this public policy legitimizes an unjust spatial distributive arrangement.

Keywords: Legal geography; urban law: legitimacy; public space; Bogotá a Cielo Abierto.

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RESUMO

Neste artigo, analiso o discurso que legitimou a política pública "Bogotá a Cielo Abierto", que, durante a pandemia da covid-19, permitiu que bares e gastrobares utilizassem gratuitamente o espaço público. Apresento dois argumentos. Em primeiro lugar, sustento que, na pandemia, o setor gastronómico acumulou legitimidade suficiente para obter autorização para esse uso gratuito. Isso contrasta com as campanhas de remoção implementadas contra os trabalhadores de rua a fim de "reivindicar o espaço público". Em segundo lugar, com base na geografia jurídica, argumento que a lei foi uma ferramenta fundamental na construção da legitimidade dessa política pública. Concluo que tal política pública legitima um arranjo distributivo espacial injusto.

Palavras-chave: Geografia jurídica; direito urbano; legitimidade; espaço público; Bogotá a Cielo Abierto.

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Introducción

Los estudios de geografía legal han documentado cómo la regulación del espacio público ha sido utilizada como un mecanismo excluyente en contra de personas vulnerables (Blomley, 2012; Qian, 2020). Dentro de esa literatura académica, la política de espacio público de Bogotá ha sido una de las más estudiadas (Aliaga, 2012; Donovan, 2008; Holland, 2017). Escudándose en la necesidad de crear un espacio público que pueda ser aprovechable por todas las clases sociales, varios gobiernos locales de la ciudad han dirigido campañas de "recuperación del espacio público". Estas campañas han sido algunas de las más intensas en el mundo y han afectado a trabajadoras sexuales (Ritterbusch, 2016), recicladores (Parra, 2020) y bicitaxistas (Porras & Rodríguez, 2022), pero, sobre todo, a vendedores ambulantes (Holland, 2017).

Aunque la intensidad en la implementación de estas campañas suele depender de la orientación política del (de la) alcalde(sa) de turno (Holland, 2017), los diferentes gobiernos distritales han planteado políticas de recuperación del espacio público. Sin embargo, dichas campañas, en términos generales, han sido infructuosas. La justicia constitucional colombiana ha intervenido para evitar que estos desalojos violen el derecho al debido proceso o el mínimo vital de quienes trabajan en la calle (Porras & Rodríguez, 2022), limitando la discrecionalidad¹ de la administración para realizar estos desalojos. En términos generales, la jurisprudencia constitucional sostiene que no se puede desalojar a quienes trabajan en la calle cuando gozan de confianza legítima, es decir, cuando tengan la confianza de que su conducta (la ocupación del espacio público) está siendo tolerada por la administración (Duque & Vergel, 2021). Un fallo más reciente sostiene que esa protección también es aplicable a los vendedores que estén trabajando en espacios públicos "recuperados". La Corte sostuvo que se les debe respetar su debido proceso y que solo pueden ser desalojados después de un análisis pormenorizado de las condiciones socioeconómicas, de forma que se le garantice una alternativa económica viable que les permita tener un ingreso similar al que venían devengando antes del desalojo (Porras & Rodríguez, 2022).

De hecho, la literatura documenta que esa política de desalojo también ha sido insostenible a largo plazo, debido a la inviabilidad económica de las actividades de reubicación que son ofrecidas a los vendedores como alternativa. Generalmente, a los vendedores se les ofrece la reubicación en centros comerciales que no tienen una cantidad similar de flujo de personas que su lugar tradicional de trabajo (lo que reduce el margen de ingresos de su actividad) (García, 2019) o son contratados temporalmente por alguna entidad pública y, tras unos meses, su contrato no es renovado (Donovan, 2002). Por otro lado, tampoco existen otros mecanismos redistributivos (como una política social robusta) que les asegure a los desalojados un ingreso para garantizar su subsistencia tras el desalojo (Holland, 2017).

Pese a los costos sociales que genera y los límites a la discrecionalidad que ha impuesto la justicia constitucional, la política de desalojos sigue siendo una parte importante de la política de espacio público en Bogotá y genera una exclusión en contra de los trabajadores callejeros. La literatura es insistente al describir al espacio público como un espacio en disputa (Murphy & O'Driscoll, 2021). Los vendedores son desalojados en momentos en los que pierden legitimidad para "ocupar" su espacio y su presencia se vuelve "intolerable" para la administración. Por ejemplo, el trabajo cualitativo ha documentado que los vendedores ambulantes suelen ser desalojados cuando, tras múltiples quejas de la comunidad, su actividad se asocia como una de las causas del desorden, de la falta de higiene y del crimen y no es posible solucionar los problemas por otras vías (Porras-Santanilla, 2022).

Sin embargo, durante la pandemia, la regulación y el uso del espacio público de la ciudad cambiaron drásticamente. Durante las cuarentenas decretadas para evitar el contagio del Covid-19, por temor al contagio y para evitar ser multadas por salir de casa, las personas limitaron considerablemente el tiempo durante el cual disfrutaban del espacio público (Quijano et al., 2022). Las pocas personas que salían evitaban las aglomeraciones y limitaban lo más posible cualquier interacción con extraños. En otras palabras, todos modificamos nuestro comportamiento habitual con el fin de evitar el contagio o las sanciones por salir, o por no usar un tapabocas (James, 2020). Inclusive algunos académicos afirman que la pandemia causó la muerte del espacio público urbano, que había sido anticipada, entre otros, por Michael Sorkin. Según Sorkin (1992), el espacio público permitía el desarrollo de la vida social y la forma en la que se aniquilaría a la esfera social sería "matando al espacio público". En este periodo, en principio, no fueron prohibidas las ventas ambulantes. Sin embargo, la circulación en general sí fue restringida, a menos de que la venta ambulante implicara el desarrollo de una actividad económica permitida (por ejemplo, un carro de líchigo en principio estaba permitido, pues el suministro de alimentos era una de las actividades exceptuadas). No obstante, el cumplimiento de estas normas no está documentado.

En todo caso, con el paso de las semanas, una cuarentena estricta a término indefinido se hizo insostenible política y económicamente. Por esa razón, el Gobierno nacional se vio forzado, entre otras cosas, a "relajar" paulatinamente las medidas, permitiendo cada vez más que las actividades económicas volvieran a "la normalidad" y el gobierno local se vio obligado a diseñar una política de reactivación económica local (Arboleda & Zambrano, 2021).

Uno de los sectores económicos que se consideró de los más afectados por la cuarentena estricta fue el sector gastronómico, el cual durante el confinamiento empezó a ser llamado como el sector "de los bares y gastrobares"² (López & Benavides, 2021). Por esa razón, el Gobierno nacional permitió su reapertura temprana bajo ciertas condiciones. Sorprendentemente, el gobierno local creó la política "Bogotá a Cielo Abierto", permitiendo, a los restaurantes y bares, utilizar el espacio público para desarrollar su objeto comercial. En desarrollo de esa política, el gobierno distrital autorizó a los restaurantes utilizar gratuitamente el mismo espacio público. Eso generó un arreglo distributivo (Halley, 2018) injusto, pues, gracias a esta política, los empresarios del sector gastronómico emplearon el espacio público como un commodity para el desarrollo de su objeto empresarial. En paralelo, durante dos décadas, la política distrital se había enfocado en impedir que los trabajadores callejeros "invadieran el espacio público", argumentando que debía ser aprovechado por todos los ciudadanos en igualdad de condiciones.

Desde lo metodológico, en este artículo, realizo un análisis del discurso (Arribas-Ayllon & Walkerdine, 2017) alrededor del programa "Bogotá a Cielo Abierto". ³ Para ello, analizo la motivación y las disposiciones de los decretos legislativos expedidos en virtud de la crisis económica, social y ecológica causada por la pandemia,⁴ de aproximadamente cincuenta actos administrativos generales y particulares⁵ que fueron expedidos por múltiples autoridades distritales y de varias notas periodísticas sobre la coyuntura económica de los restaurantes (Courtis, 2006). Asimismo, a través de una serie de mapas e información estadística, estudio la distribución espacial del programa.

Teóricamente, mi análisis parte de tres perspectivas teóricas. En primer lugar, utilizo la geografía legal para comprender cómo la operación del derecho tiene consecuencias espaciales (Bennett & Layard, 2015). En segundo lugar, dialogo con los estudios de gubermentalidad, es decir, aquellos que analizan las técnicas y procedimientos para dirigir la conducta humana, llamados "dispositivos" (Rose et al., 2006). Varios geógrafos han señalado que esos dispositivos son relevantes para la geografía humana, pues transforman las relaciones sociales que suceden en el espacio (Huxley, 2007). Finalmente, parto del análisis distributivo del derecho, el cual comprende el derecho como una herramienta que favorece que unos actores tengan mayor bienestar, poder y recursos que otros (Halley, 2018).

A lo largo del texto, defiendo dos argumentos. Por un lado, los establecimientos de comercio del sector gastronómico adquirieron una legitimidad suficiente para que el gobierno local les permitiera usar amplias extensiones de espacio público gratuitamente. En específico, sugiero que la crisis económica que vivía la ciudad construyó un consenso alrededor de la medida, despolitizando las disputas sobre el uso del espacio (Galvis, 2014). Por otro lado, sostengo que el derecho fue una herramienta central en la construcción de la legitimidad de esa política pública (Blomley, 2014a).

Con el fin de defender ambos argumentos, lo que resta de este artículo se divide en tres partes. En la primera, analizo cómo fue construido un discurso sobre la vulnerabilidad del sector gastronómico durante la cuarentena. En la segunda, describo las modificaciones que el programa "Bogotá a Cielo Abierto" realizó sobre la regulación del espacio público. En la tercera, resalto las injusticias que creó el programa. Finalmente, presento las conclusiones del texto.

El sector gastronómico: entre la crisis de salud pública y la recesión económica

En enero de 2020, una crisis de salud pública se empezó a hacer evidente en China. Se estaban presentando contagios masivos de un virus respiratorio potencialmente mortal. Pronto, ese virus fue identificado como Covid-19 (Bizberg, 2021) y, en pocos meses, el contagio masivo generó una pandemia (Yesudhas et al., 2021).

En marzo de 2020, se confirmó el primer caso de Covid-19 en Colombia (Rosselli, 2020). Imitando las decisiones de política pública tomadas en otros países (Humphrey et al., 2020), las autoridades empezaron a tomar decisiones radicales. El 14 de marzo la Alcaldía de Bogotá decretó un "simulacro de cuarentena", con el fin de evitar los contagios (Decreto 090, 19 de marzo de 2020). Con el mismo fin, el 18 de marzo el Gobierno nacional facultó a las alcaldías y gobernaciones para ordenar el cierre de establecimientos (Decreto 420, 22 de marzo de 2020). Pocos días después, el 23 de marzo, decretaron una cuarentena general (a la que denominaron "aislamiento preventivo obligatorio") (Decreto 420, 22 de marzo de 2020).

La tasa de mortalidad del virus, su alta transmisibilidad, la debilidad del sistema de salud y el hecho de no contar con una vacuna que fuera efectiva para evitar los contagios causaron que el fuerte paquete de medidas de emergencia (el cierre de fronteras y de establecimientos de comercio, la limitación de la libertad de locomoción, el distanciamiento social y el uso obligatorio del tapabocas) para evitar una crisis de salud pública gozara de legitimidad. Esas medidas funcionaban como un mecanismo de gubermentalidad y buscaban evitar que las personas se desplazaran fuera de sus hogares para realizar actividades que no fueran esenciales, impidiendo las concentraciones de personas. El miedo a ser contagiado o multado eran alicientes para cumplir estas medidas (Wagner et al., 2022).

Inicialmente, cuando en marzo se decretó la cuarentena, las personas solo tenían permitido salir de sus casas para realizar 34 autoridades, que estaban "exceptuadas" de la prohibición porque garantizaban "el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia". Dentro de esas 34 actividades permitidas, se incluyó a "[l]a comercialización de los productos de los establecimientos y locales gastronómicos mediante plataformas de comercio electrónico o por entrega a domicilio" (Decreto 457, 23 de marzo de 2020).

Estas medidas tienen rasgos "postsecuritarios". Los gobiernos justificaron un control muy estricto sobre el cuerpo y la libertad de las personas, utilizando argumentos de salud pública, construidos a partir de raciocinios probabilísticos sobre cuáles medidas serían las más conducentes para disminuir la probabilidad de contagios (Pellizzoni & Sena, 2022). Durante la cuarentena, la vida de los ciudadanos fue gobernada a través de sus cuerpos (Sossa, 2011). Sin duda, se trató de un ejercicio de biopolítica, pues las medidas sanitarias fueron el punto central de la regulación (Dalmau, 2020).

La reglamentación de las actividades permitidas cambió con el tiempo. Con el paso de los días, el Gobierno nacional autorizaba a las personas a salir de sus casas para desarrollar cada vez más actividades. De esta forma, las medidas iniciales para contener la emergencia empezaron a verse desplazadas cada vez más por medidas diseñadas para el mediano plazo, que buscaban evitar una profundización de la desaceleración económica causada por la interrupción de la vida cotidiana usual (Mejía, 2020).

En ese momento, en Colombia, el 74 % de trabajadores (ya fueran formales o informales) trabajaban para una empresa de menos de 50 trabajadores (González-Velosa, 2021). Asimismo, la mayoría de los empleos de la población económicamente activa no se podían virtualizar, lo que hizo a nuestro mercado laboral vulnerable a la pérdida de empleo por la cuarentena (Alfaro et al., 2022). Los medios de comunicación empezaron a identificar esos riesgos de desempleo y jugaron un rol clave en la construcción del "sector gastronómico" como afectado en esa coyuntura (Coneo, 2020; Neira, 2020; Poussery, 2020). Pronto se hizo público que las ventas de ese sector habían reducido de manera notable, poniendo en riesgo el empleo de más de un millón de personas (Álvarez et al., 2020).

La Asociación Colombiana de la Industria Gastronómica (acodres), que tiene más de sesenta años y agremia a los establecimientos de comercio que comercializan alimentos, como cafeterías, restaurantes y panaderías (acodres, s. f.), tuvo un rol central, alimentando la narrativa sobre la vulnerabilidad del gremio. Para ello, la asociación suministraba a los medios de comunicación las cifras sobre el mal momento económico del sector. Todas las notas periodísticas reproducen la misma narrativa: las ventas a través de domicilios no eran suficientes para cubrir los costos fijos (los salarios, las prestaciones sociales de los trabajadores y el arrendamiento de los locales), por lo que varios restaurantes se vieron obligados a cerrar (Coneo, 2020; Neira, 2020; Poussery, 2020; Redacción Economía, 2020; Redacción El País, 2020).

En estos momentos, se presentó el choque entre dos discursos: uno "biomédico" y otro "económico" (Colombo, 2021). Mientras que los epidemiólogos (que defendían el primer discurso) se enfocaron en resaltar los riesgos para la vida que implicaba el relajamiento de las medidas (urgentes en el corto plazo), los economistas defendieron la importancia de no frenar el sistema económico (por los posibles efectos nocivos en el mediano y largo plazo). A medida que avanzaba la pandemia, tras la recesión económica, los gobiernos y la opinión pública tendieron a favorecer cada vez más el discurso económico que el biomédico.

Tal pugna se demostró en la regulación pandémica sobre los restaurantes. En mayo, dos meses después del inicio de la cuarentena, se expidió un nuevo decreto autorizando más actividades. Aunque allí no se permitió que los restaurantes reanudaran la prestación del servicio al público, sí se mencionó la gravedad de los impactos económicos en el sector gastronómico (Decreto 749, 28 de mayo de 2020).

Para junio, solo un mes después, el Gobierno nacional expidió otro decreto que buscaba salvaguardar a los establecimientos del sector gastronómico de la crisis. En específico, permitió la ejecución de "planes piloto" para que los restaurantes y los gastrobares volvieran a atender público dentro de los establecimientos. Esto solo sería posible en municipios sin casos de Covid-19, siempre que se siguieran una serie de protocolos de bioseguridad que serían establecidos por el Ministerio de Salud (Decreto 847, 14 de junio de 2020). Pocos días después, pese a que los contagios estaban subiendo (Tariq et al., 2022), se modificó nuevamente la normatividad y se permitió que esos planes fueran desarrollados en cualquier municipio (Decreto 878, 25 de junio de 2020). En ese mismo mes, el gobierno expidió un decreto legislativo en el que excluyó del Impuesto al Valor Agregado (IVA) al consumo en restaurantes que desarrollaran contratos de franquicia, con el fin "de estimular su reactivación" económica (Decreto 789, 4 de junio 2020).

El protocolo al que hacía alusión el decreto fue expedido por el Ministerio de Salud en septiembre de 2020, en un momento en el que se disminuyeron los casos (Tariq et al., 2022). Esta norma exigía el respeto de un aforo (un límite máximo de personas por metro cuadrado para evitar aglomeraciones), estándares de desinfección de los insumos y de los utensilios del restaurante, la toma obligatoria de la temperatura a la entrada del establecimiento y la utilización del tapabocas (excepto para ingerir alimentos y bebidas) (Resolución 1569 de 2020).

Posteriormente, con el inicio del año 2021, pese a la segunda ola de Covid-19 presentada en enero (Tariq et al., 2022), el gobierno cambió la estrategia de contención de la pandemia y se enfocó más en la autoprevención y en impedir las aglomeraciones que en limitar la circulación de personas. Por esa razón, permitió el desarrollo de todas actividades, pero mantuvo la limitación del aforo e introdujo la medida de "pico y cédula" (la prohibición de ingresar a los establecimientos de comercio dependiendo del último dígito del número de identificación).⁶ Estas últimas medidas flexibilizaban las limitaciones a la libertad personal y buscaban "relajar la propagación de la violencia física y simbólica" (Ibarra et al., 2021, p. 23) de las medidas para contener la pandemia. Sin embargo, fungieron como un dispositivo de gubermentalidad (Cortés, 2022), ya que permitían a las autoridades "clasificar personas y producir dispositivos de control" (Ibarra Melo et al., 2021, p. 15). Mientras se "relajaban" las restricciones, el discurso de la prevención contra el virus se fue complementando con el discurso de la reactivación económica. Luego, tras la vacunación masiva (iniciada en febrero de 2021) y la posterior disminución de los contagios (Prada et al., 2022), la reactivación se convirtió en el discurso dominante.

Creación de "Bogotá a Cielo Abierto" y su implementación

Desde antes de la pandemia, el espacio público de Bogotá se encuentra altamente regulado. Según el Decreto Distrital 552 de 2018, una regulación detallada es necesaria para "generar conciencia en la ciudadanía del respeto al espacio público y de su no utilización con fines de explotación económica sin el respectivo contrato o acto administrativo expedido por parte de la entidad competente" (Decreto Distrital 552 de 2018). En ese decreto, se establece qué actividades requieren un permiso para poder ser desarrolladas en el espacio público y cuál es la entidad competente para autorizar esas actividades. Esas entidades, también llamadas "gestoras del aprovechamiento del espacio público", administran el espacio urbano según sus competencias. Por ejemplo, la administración de los andenes de la ciudad corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), mientras que el uso de la malla vial le corresponde a la Secretaría de Movilidad. Según el decreto, las cesiones del espacio público a particulares requieren del pago de una contraprestación económica.

Con el fin de apoyar al sector gastronómico, uno de "los sectores más afectados por la crisis económica causada por la pandemia" (Decreto Distrital 552 de 2018), la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico creó la política pública "Bogotá a Cielo Abierto". La resolución que creó el programa realizó tres cambios significativos a la regulación del uso del espacio público de la ciudad.

En primer lugar, se añadió el funcionamiento de restaurantes como una de las actividades permitidas en el espacio público. En todo caso, los comerciantes tenían que tramitar los permisos necesarios ante las respectivas gestoras del aprovechamiento del espacio público. Como la Secretaría de Desarrollo Económico no era la gestora del aprovechamiento del espacio público requerido, esta entidad medió ante dichas autoridades. En segundo lugar, se creó una excepción y se determinó que los beneficiarios de ese programa no tendrían que hacer pagos a cambio del uso del espacio. En tercer lugar, se autorizó a los restaurantes a valerse del urbanismo táctico para su funcionamiento en el espacio público, con el fin de "garantizar el distanciamiento social y [...] la salud de los ciudadanos" (Resolución 251 de 2020). Para ello, se permitió la instalación temporal de "elementos complementarios del espacio público, tales como, señalización, mobiliario y de paisajismo, siempre y cuando sea autorizado por las autoridades competentes" (Resolución 251 de 2020).

La literatura académica sostiene que el urbanismo táctico es una propuesta de sistema de planeación urbana alternativa que se caracteriza por ser flexible y fácil adaptabilidad a las cambiantes necesidades urbanas (Silva, 2016). Sin embargo, esta flexibilidad no es necesariamente positiva, pues la utilización de estas estrategias, sin una reflexión seria sobre los efectos sociales causados por esas intervenciones, podría, en lugar de construir una ciudad más justa, convertirse en una "apología de los valores neoliberales de pequeño gobierno, autosuficiencia, innovación y competitividad interurbana" (Devlin, 2018, p. 9).

Existen evidencias de que, en algunos casos, esos elementos de urbanismo táctico generaron la privatización del espacio público, privilegiando un uso equitativo del espacio (Németh & Schmidt, 2011), limitándolo a aquellos con suficiente capital económico (Neveu, 2018). Por ejemplo, en la llamada Zona T (entre las calles 82 y 85), fueron instaladas vallas y el paso por el sector era controlado por un guarda de seguridad privada. Algunas personas organizaron una protesta para retirar las vallas y permitir la circulación en el espacio público para todas(os) (López, 2020). La protesta buscaba que las personas pudieran transitar por el espacio público en igualdad de condiciones, sin importar si podían pagar o no el consumo en estos establecimientos, denunciando que ese urbanismo táctico generaban la exclusión de un grupo de ciudadanos de una parte de la ciudad, lo que es espacialmente injusto (Israel & Frenkel, 2018).

La implementación de los permisos necesarios para operar el programa requirió de la expedición de 48 actos administrativos particulares, que fueron proferidos por las siguientes entidades (ver tabla 1).

Con el fin de analizar la distribución espacial de las áreas cedidas a lo largo de la ciudad, utilicé la información contenida en los actos administrativos y la herramienta "Google My Maps" para marcar cada uno de los puntos en los que se habían concedido permisos de aprovechamiento del espacio público.

De esta manera, creé dos mapas. En el primero, se detallan los puntos respecto de los que se confirieron en nueve localidades.⁷ En el segundo, se especifican los espacios con permiso en otras cinco localidades.⁸

Encontré que esos permisos se confirieron en un total de 150 puntos. Como se puede ver en la tabla 2, los permisos se adjudicaron de forma desigual a lo largo de la ciudad y se concentraron en las zonas turísticas y de mayor acumulación de capital, en lugar de las localidades de mayor tamaño y con mayor número de habitantes, mientras que se concedió un menor número de permisos en aquellas localidades con un mayor índice de pobreza monetaria (Bogotá cómo vamos, 2020).

La localidad con más puntos con cesiones de aprovechamiento fue Chapinero. Los permisos concedidos en esa localidad se concentran en la Zona G, la Zona T, el Parque de la 93 y Quinta Camacho. Alrededor de esos sectores se suelen encontrar los restaurantes más exclusivos de la ciudad (ver figura 1 y 2).

La segunda localidad con más puntos con permisos de aprovechamiento fue La Candelaria, donde queda ubicado el centro histórico de Bogotá, por ende, suele concentrarse el turismo de la ciudad (Morales & Granados, 2021). La mayoría de las cesiones de espacio público están alrededor de la plazoleta del Chorro de Quevedo (ver figura 3).

La tercera localidad es Kennedy, con diecisiete puntos. Sin embargo, a diferencia de las dos anteriores localidades, las cesiones no se concedieron sobre la malla vial (vías), sino sobre andenes. En otras palabras, se concedió un área inferior de espacio público.

Para que el programa conservara su legitimidad, el distrito fue enfático en explicar la importancia de las medidas preventivas tomadas dentro de los restaurantes (Arias, 2020) y en señalar su eficacia como política de reactivación económica. Por ejemplo, una nota de prensa de la Alcaldía reportó que gracias al programa se había logrado "el aumento de las ventas en los negocios hasta en un 85 %, siendo Chapinero, Usaquén y La Candelaria las localidades con mayor participación" (Suache, 2021).

La despolitización del espacio público en medio de la pandemia creó un arreglo distributivo injusto

Mientras al sector gastronómico se les conferían permisos, como resultado de una política hiperfocalizada, la presencia de los vendedores ambulantes en el espacio público nunca fue habilitada. Esto se debe a que los restaurantes y gastrobares acumularon, rápidamente, suficiente legitimidad para el uso del espacio, mientras que los vendedores no cuentan con ella. Para una corriente de los estudios urbanos, en lugar de analizar la legalidad de una conducta, es más útil pensar en términos de legitimidad, es decir, en la capacidad relacional de obtener las cosas que se desean (Bhan, 2016), en este caso, la posibilidad de poder utilizar el espacio público sin interrupciones.

En el gobierno contemporáneo de la ciudad, la administración del espacio público suele emular lógicas privadas (Tamayo, 2021), entre ellas, la comodificación, es decir, la transformación de este para volverlo apto para el desarrollo económico (Mitchell, 1995). En esos procesos, el derecho funciona como un mecanismo de legitimación del orden establecido (Bourdieu, 2000). A través de la legalidad, ciertos usos y medidas sobre el uso del espacio público son revestidas de credibilidad (Haid & Hilbrandt, 2019). Como lo señalé, el derecho administrativo urbano (que dispone cuáles son los usos permitidos y prohibidos en el espacio público) construyó rápidamente un discurso que llenó de legitimidad a ciertas personas para que pudieran hacer ciertos usos del espacio (Blomley, 2012). En paralelo, otra variante el derecho administrativo, el "derecho de policía", utilizó dos herramientas para sancionar la presencia de los vendedores en el espacio público: los desalojos y las multas.

Los desalojos consisten en el uso del poder de policía para retirar, utilizando la fuerza pública en caso de necesidad, a los vendedores del espacio público. Los desalojos están reglamentados en un decreto distrital, el cual establece que para realizarlos es necesario contar con un permiso expedido por la Alcaldía Local.⁹ Para poder expedir ese permiso, los alcaldes locales deben socializar la medida con los vendedores afectados y ofrecerles actividades económicas. Además, según la Corte Constitucional, la administración debe garantizar un ingreso similar al de las ventas (Porras & Rodríguez, 2022). Ambas medidas aumentan los costos políticos y fiscales de los desalojos, siendo cada vez menos frecuentes. Según la literatura, solo se producen cuando un grupo específico de vendedores pierde la legitimidad y los tomadores de decisión tienen incentivos suficientes para compensar los costos de retirarlos del espacio público (Porras-Santanilla, 2022). Según la Policía Nacional, ningún vendedor fue desalojado durante 2020 y 2021 (E. F. Alonso Moreno, comunicación personal, 8 de marzo de 2023).

Por otro lado, se encuentra la posibilidad de establecer sanciones pecuniarias (multas) por utilizar el espacio público sin permiso.¹⁰ Al revisar la constitucionalidad de esa medida, la Corte Constitucional sostuvo que esas multas no podrían ser interpuestas a "personas en situación de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección protegidas por el principio de confianza legítima, […]hasta tanto las autoridades competentes ofrecieran alternativas para garantizar su mínimo vital" (Porras & Rodríguez, 2022, p. 20). Siguiendo esa consideración, no sería legalmente posible interponer esa multa a quienes traten de "rebuscarse" el ingreso diario trabajando en la calle. No obstante, la decisión de la Corte no siguió la práctica usual de ese tribunal de añadir condiciones interpretativas (Martínez-Caballero, 2010) y el contenido del fondo de la sentencia es poco conocido, por lo que el asedio a los trabajadores callejeros continúa en las calles. Según la Secretaría de Gobierno Distrital, durante 2020 y 2021, se impusieron un total de 34 112 comparendos por ocupar el espacio público (C. Cortés Daza, comunicación personal, 17 de abril de 2023).

En la pandemia, los vendedores también tuvieron problemas económicos. Con la reducción del tráfico de personas por el espacio público, su actividad económica se vio inmediatamente reducida (García, 2019). Además, como trabajadores autoempleados, los vendedores no suelen cotizar a seguridad social (Martínez & Young, 2022; Porras, 2019), por lo que no tienen acceso a sus sistemas de protección, como el sistema de riesgos laborales ante un posible contagio derivado de vender en el espacio público.

Aunque las visiones tradicionales consideran al trabajo informal como poco productivo y valioso (Alessandrini et al., 2022), una mirada más detenida y crítica permite ver su importancia social. Para 2019, el 64 % de los trabajos en Colombia eran informales (entendiendo por informalidad la ausencia de cotización de salud y pensión) (Ramírez, 2021). En 2015, la economía informal colombiana representaba un 25,25 % del PIB (Medina & Schneider, 2018). La literatura crítica ha mostrado lo sutil que es la supuesta división estricta entre "lo formal" o "lo informal" y, en su lugar, ha encontrado puntos de conexión. Por ejemplo, al permitir adquirir bienes y servicios de una forma más económica, la economía informal subsidia a la formal, a costa de la desprotección social que suelen afrontar los trabajadores informales (Guha-Khasnobis et al., 2006; Ramírez Bustamante, 2017). De hecho, durante la reactivación, debido a su flexibilidad, fue el empleo informal el que permitió que se recuperara de manera rápida la cifra de la población económicamente activa (Urrea-Ríos & Piraján, 2020). En todo caso, el hecho de que los trabajadores de los restaurantes y sus propietarios pudieran pensar en detener su actividad económica podría ser visto como un privilegio, pues la economía informal no puede detener su movimiento, dado que es una economía de supervivencia (Adey et al., 2021).

A pesar de ello, durante la reactivación económica tras la pandemia, el sector económico gastronómico fue el que obtuvo rápidamente suficiente legitimidad para hacer lo mismo que los vendedores ambulantes trataron de hacer durante años: utilizar el espacio público, sin pagar, para generar los recursos suficientes para vivir. En el discurso, la política pública sobre el uso del espacio público no se legitima diciendo que la regulación va a servir a los intereses de pocos, sino que "nos servirá a todos".

El problema es que ese colectivo está poco definido en tal discurso (Blomley, 2012) y, en realidad, como lo explica Mitchell (2003), el espacio público protegido por el derecho es aquel utilizado por sujetos deseables (en este caso, por los restaurantes) y no por los indeseables (en este caso, los vendedores ambulantes). Pese a que realizan una actividad económica similar en muchos casos, los vendedores ambulantes (trabajadores informales, fáciles de reemplazar) son vistos como una usurpación del espacio público (Olarte & Wall, 2012), como una conducta poco civilizada (Qian, 2020) o una movilidad no deseada en el espacio (Blomley, 2014b). Al mismo tiempo, los restaurantes fueron vistos como empresas que colaboran a la recuperación económica (ocupantes deseables del espacio público, generadores de valiosos trabajos formales). Además, desde mediados de 2021, el Gobierno nacional, con apoyo de la Alcaldía de Bogotá, estableció un programa que subsidiaba un porcentaje de la nómina de las empresas para los jóvenes y que, cumpliendo ciertas condiciones, podían aplicar los restaurantes (MinTrabajo, 2021).

La respuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá hacia las necesidades de los vendedores ambulantes tuvo dos estrategias. La primera, de corto plazo, la cual buscaba garantizar su mínimo vital debido a la emergencia. Debo reconocer que la apuesta en ese sentido fue muy decidida. La alcaldía creó una transferencia monetaria no condicionada y focalizada, con el fin de que ninguna persona en la ciudad cayera en la pobreza monetaria ni en la pobreza monetaria extrema, al que llamaron Ingreso Mínimo Garantizado (Parra et al., 2022). Esta transferencia complementó a la diseñada por el Gobierno nacional: Ingreso Solidario (Gallego et al., 2021). De acuerdo con las cifras del DANE (2021), sin esas ayudas, durante 2020, el aumento de la pobreza monetaria habría sido 1.1 puntos superior.

En 2021, cuando los restaurantes ya estaban funcionando, el distrito expidió una estrategia de reactivación económica (Impulso Local), que no estaba pensada específicamente para los vendedores ambulantes, sino para los agentes de la economía popular (Redacción Portal Bogotá, 2021). En todo caso, esa política no repercutió de ninguna forma en legitimar, a través del derecho, su uso del suelo. Al preguntarle al Instituto para la Economía Social sobre las razones por las que no hubo un programa focalizado para los vendedores durante la reactivación, esta entidad sostuvo que no recibió por parte de los vendedores la "manifestación expresa de [...] estar interesados en acceder al portafolio de servicios del IPES" (Instituto para la Economía Social, comunicación personal, 24 de mayo de 2023, p. 1).

La inacción del IPES, como lo explica Ananya Roy (2009, p. 83), podría ser entendida como un caso desregulación.

La desregulación indica una informalidad calculada, una que involucra una acción deliberada y planeación y una donde la aparente ausencia de regulación crea una lógica de asignación de recursos, acumulación de autoridad. Es en ese sentido que, mientras que es un sistema de desregulación, se puede entender como un modo de regulación.

Desde esta perspectiva, la falta de la intervención del Estado es, a su vez, una forma de gobernar el control sobre el espacio público, devaluando su actividad económica. Por ejemplo, el IPES pudo realizar una socialización virtual de las medidas propuestas. La inacción generó una relación de poder desigual, pues un sector económico acumuló rápidamente la legitimidad suficiente para instalarse de forma legal y gratuita el espacio público. En paralelo, los actores que siempre lo habían ocupado continuaron siendo multados por usarlos.

Ese arreglo espacial inequitativo de poder se originó y se mantuvo en el tiempo durante la época pandémica, gracias a que los restaurantes, a diferencia de los vendedores ambulantes, contaban con el apoyo del Gobierno nacional, de los medios de comunicación y con un permiso para ocupar el espacio público de forma legal. También es posible porque varios de los elementos del discurso (la necesidad de la reactivación) son considerados como técnicos, evadiendo el fondo del debate: ¿qué se entiende por ciudadanía social? ¿Quién tiene el derecho a usar el espacio público? (Qian, 2020). Esa despolitización impide las posibilidades de oponerse a esta política (Saleh & Rauws, 2022).

El hecho de que este arreglo distributivo sea posible, gracias al derecho, revela tres puntos relevantes. En primer lugar, como lo han señalado la antropología jurídica (Buchely, 2015), la geografía legal (Blomley & The Right to Remain Collective, 2021), y los estudios de ciencia, tecnología y sociedad (Gómez, 2023); las visiones liberales que conciben al derecho como un ordenamiento racional, sistematizado y coherente son insuficientes para comprender su operación cotidiana material. Las intervenciones del espacio público, habilitadas por el derecho, dependen de factores económicos, sociales y políticos.

En segundo lugar, muestra la existencia de ideas contradictorias sobre cuáles son los usos legítimos del espacio público. Aunque existe un discurso según el cual el espacio público es para todos (Berney, 2010), en realidad el ordenamiento jurídico favorece una estética del orden que se supone debería regir en las ciudades contemporáneas (Tamayo Arboleda, 2021). Finalmente, expone que, pese a las notables intervenciones de la tutela (Porras-Santanilla & Fleischer, 2023) en este campo, persiste una desconexión entre los derechos constitucionales en abstracto, los cuales sostienen que los trabajadores callejeros son titulares del derecho al trabajo (Porras & Rodríguez, 2022) y gozan de la confianza legítima (Duque & Vergel, 2021), con las normas locales que regulan el uso del espacio público (Valverde, 2009).

Conclusión

En este texto, mostré cómo la creación e implementación la política pública "Bogotá a Cielo Abierto", entre 2020 y 2021, estableció un arreglo social y espacial injusto (Israel & Frenkel, 2018). El sector gastronómico, gracias a su capital económico y simbólico (Bourdieu, 1998), contó con la legitimidad suficiente para usufructuar gratuitamente el espacio público de la ciudad. Al tiempo, los vendedores ambulantes, quienes se rebuscan el dinero suficiente para vivir y sin acceso a seguridad social (Martínez & Young, 2022), continuaron siendo multados. La injusticia de este arreglo se puede identificar en el siguiente punto: el uso del espacio impidió que los vendedores pudieran superar la "estructura estructurante", determinada por el capital acumulado, que limita su libertad. Por el contrario, al castigar el acceso a sus lugares de trabajo, se favoreció la reproducción de dos injusticias: la actividad de los vendedores siguió siendo disputada y sancionada y algunos ciudadanos dejaron de disfrutar del espacio público por no contar con los recursos necesarios para consumir en los establecimientos del urbanismo táctico (Israel & Frenkel, 2018), quedando segregados (Valverde, 2011).

Como lo recuerda Page (2023), citando a Massey (1980), "la propiedad pública sólo importa si significa algo distinto de la propiedad privada" (p. 367). No debemos normalizar, por lo abrumadora que resultó la pandemia, el hecho de que se haya legitimado tan fácilmente la comodificación del espacio público, sin contraprestación, durante casi dos años en la ciudad. También es importante considerar cómo "otros actores interesados como negocios, fundaciones o atendas transnacionales [...] afectan las decisiones públicas" (Ángel-Cabo, 2021, p. 169).

Por último, es importante prestar atención en el rol central del derecho en legalizar y legitimar esa intervención. Es necesario que, desde una perspectiva legal crítica, estudiemos las consecuencias distributivas y espaciales de las regulaciones urbanas, con el fin de proponer arreglos más justos. También espero que futuras investigaciones, de colegas de otras ciudades, investiguen la implementación de programas similares a "Bogotá a Cielo Abierto".

Agradecimiento

Paola Castañeda-Londoño me invitó a pensar este artículo y retroalimentó su primera versión. Este texto no sería posible sin su guía.

Notas

¹ En el derecho administrativo, la discrecionalidad se entiende como el espectro de decisiones posibles dentro del marco legal vigente (Carbajales, 2019).

² El término gastrobar se refiere a establecimientos de comercio en los que venden alcohol y comida. Varios bares empezaron a utilizar ese término y a comercializar esos productos para poder legitimar su apertura como establecimientos más parecidos a los restaurantes.

³ Durante 2022, se empezó a desarrollar una nueva política pública "Bogotá a Espacio Abierto 2.0", posterior a la pandemia. En este artículo, me enfoco en analizar la primera versión, pues el discurso que las legitima proviene de coyunturas distintas.

⁴ El gobierno, en ciertas condiciones, puede expedir decretos con fuerza material de ley. A esta figura se le denomina "estado de excepción" y busca proferir las medidas necesarias para conjurar situaciones de crisis. Una de ellas es la crisis económica, social y ecológica (Mendieta & Tobón-Tobón, 2020).

⁵ Los actos administrativos son la expresión de la voluntad del Estado manifestada por la administración pública o por un particular que, en virtud de la ley, ejerce la función administrativa (Díaz-Diez, 2019). Entre ellos, se encuentran los decretos, los reglamentos y las resoluciones. Hay actos administrativos generales y particulares. Los primeros se caracterizan por tener un "carácter general, impersonal y abstracto" (Díaz-Diez, 2019, p. 267). Los actos administrativos particulares son aquellos que reconocen o modificar la situación jurídica de una persona jurídica o natural específica (Expósito, 2011).

⁶ Es importante aclarar que no se incluyó a los restaurantes de la medida del "pico y cédula" a nivel nacional (Decreto 039, 14 de enero 2021). A nivel distrital, la medida del "pico y cédula" para restaurantes solo aplicó durante 15 días (Decreto 293, 7 de febrero 2020; Decreto 007, 4 de enero de 2021).

⁷ Enlace de acceso: https://www.google.com/maps/d/u/0/edit?m id =1S7PR6P9l9pHS-ovSCYc65vq-YFjE Ub 6s&usp=sharing

⁸ Enlace de acceso: https://www.google.com/maps/d/u/0/edit?mid=1A_nKJtUQ9kWMLonmxZ6kqOheCcVUZJQ&usp=sharing

⁹ La ciudad de Bogotá está constituida constitucionalmente como Distrito Capital (Alcaldía Mayor de Bogotá). Los habitantes de la ciudad eligen democráticamente cada cuatro años a un(a) alcalde(sa) mayor. Hasta 2019, la persona más votada era elegida alcalde(sa) mayor. En ese año, se realizó una modificación a la Constitución Política de Colombia (Acto Legislativo 03 de 2019) y desde entonces para ocupar la Alcaldía Mayor se requiere una votación de al menos el 50 %. El Distrito Capital se divide en 20 localidades. Según lo establecido en el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993), en cada localidad existe un cuerpo de representación política de elección popular, denominado Junta Administradora Local. Las juntas de las localidades deben conformar una lista de tres candidatos(as), elegidos(as) a través de proceso meritocrático, para que el (la) Alcalde(sa) Mayor elija quién se desempeñará como Alcalde(sa) Local. El(la) Alcalde(sa) Local se encarga de velar por el cumplimiento de las normas en su localidad, entre ellas, se encuentran las que regulan el uso del espacio público. El Decreto Distrital 98 de 2004 reglamenta detalladamente los pasos que se deben seguir para un desalojo.

¹⁰ Código Nacional de Policía, artículo 140, numeral 4.

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Marco legal

Acto legislativo 03 de 2019. Por el cual se modifica el artículo 323 de la Constitución Política de Colombia y se establece la segunda vuelta para la Elección de Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Capital, Segunda Vuelta. 25 de julio de 2019. D. O. 51.025.

Decreto 007 de 2021 [Alcaldía Mayor de Bogotá]. Por el cual se adoptan medidas transitorias de policía para garantizar el orden público y mitigar el impacto causado por la pandemia de Coronavirus SARS-Cov-2 (covid-19) en las localidades de Usaquén, Engativá y Suba y se toman otras determinaciones. 4 de enero del 2021.

Decreto 090 de 2020 [Alcaldía Mayor de Bogotá]. Por el cual se adoptan medidas transitorias para garantizar el orden público en el Distrito Capital, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública efectuada mediante

Decreto Distrital 087 del 2020. 19 de marzo de 2020.

Decreto 293 de 2020 [Alcaldía Mayor de Bogotá]. Por medio del cual se imparten las instrucciones necesarias para preservar el orden público, y mitigar el impacto causado por la pandemia de Coronavirus SARS-Cov-2 (covid-19). 27 de febrero de 2020.

Decreto 552 de 2018 [Alcaldía Mayor de Bogotá]. Por medio del cual se establece el Marco Regulatorio del Aprovechamiento Económico del Espacio Público en el Distrito Capital de Bogotá y se dictan otras disposiciones. 26 de septiembre de 2018.

Decreto 98 de 2004 [Alcaldía Mayor de Bogotá]. Por el cual se dictan disposiciones en relación con la preservación del espacio público y su armonización con los derechos de los vendedores informales que lo ocupan. 12 de abril de 2004.

Decreto Ley 1421 de 1993. Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 21 de julio de 1993.

Decreto Ley 039 de 2021. Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19, y el mantenimiento del orden público, y se decreta el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable. 14 de enero de 2021.

Decreto Ley 420 de 2020. Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de covid-19.22 de marzo de 2020.

Decreto Ley 457 de 2020. Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19 y el mantenimiento del orden público. 23 de marzo de 2020.

Decreto Ley 749 de 2020. Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19, y el mantenimiento del orden público. 28 de mayo de 2020.

Decreto Ley 789 de 2020. Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de conformidad con el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020. 4 de junio de 2020.

Decreto Ley 847 de 2020. Por el cual se modifica el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020. 14 de junio de 2020.

Decreto Ley 878 de 2020. Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19, y el mantenimiento del orden público", modificado por el Decreto 847 del 14 de junio de 2020. 25 de junio de 2020.

Resolución 1569 de 2020 [Ministerio de Salud y Protección Social]. Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus covid-19 para el consumo de bebidas alcohólicas en restaurantes y bares. 7 de septiembre de 2020.

Resolución 251 de 2020 [Secretaría del Hábitat]. Por la cual se modifica el artículo 2 de la Resolución 231 del 27 de julio de 2020 "Por la cual se levanta la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, disciplinarias y sancionatorias que se adelantan en la Secretaría Distrital del Hábitat, ordenada por las Resoluciones 077, 080, 081 y 099 de 2020 y se dictan otras disposiciones". 16 de agosto de 2020.