Presentación: el medio ambiente y la constitución de 1991

La constitución de 1991 ha sido conocida por su innovación y visión progresista frente a múltiples asuntos en materia de derechos y garantías. Entre sus avances y promesas esta carta política ha sido nombrada: la constitución ecológica, en virtud del reconocimiento de una serie de derechos y disposiciones relacionadas con el cuidado, conservación y protección de la naturaleza,¹ que surgieron con base en el anhelo del constituyente por consolidar un Estado social de derecho respetuoso de la justicia material, encaminado al logro de soluciones que respondan a la especificidad de las realidades por encima de las formas de los textos y normas legales.

Este artículo tiene como propósito presentar y analizar la función ecológica de la propiedad y el derecho a la participación y medio ambiente, como parte de las promesas hechas por la constitución ecológica, a partir del estudio de algunos casos conocidos por la Corte Constitucional, con miras a determinar si estas han sido aplicadas o no.

Inicialmente, antes de ahondar en las dos disposiciones mencionadas, se expondrá por qué la Constitución es conocida como ecológica y cómo ha impregnado el ordenamiento colombiano; a continuación, se presentará (i) el fundamento, existencia de normas ecológicas o ambientales de rango constitucional, (ii) un recuento de las disposiciones específicas que la Carta Política contiene al respecto y (iii) se mencionarán algunas normas que recogen estos preceptos.

En primer lugar, dado que una constitución es el resultado de todo un proceso político, en el que convergen múltiples variables sociales, culturales, históricas y económicas, en la Constitución de 1991 prevalece un modelo de sociedad específico, compuesto y estudiado desde distintas áreas, donde identificamos la existencia de una constitución ecológica, una constitución cultural y una constitución económica, que parten de una misma carta de derechos que fija los límites y determina el programa de lo que el Estado debe hacer en la búsqueda de condiciones más justas en la comunicación entre el derecho y la sociedad.

De este modo la constitución es un proyecto de Estado que contempla, desde estas distintas perspectivas, los ejes de desarrollo sobre los cuales la sociedad pretende sentar sus raíces a futuro.

En 1991, el constituyente colombiano, comprendiendo la preocupación mundial por consagrar mecanismos efectivos para la protección del medio ambiente y la imperiosa necesidad de garantizar un modelo sostenible de desarrollo, contempló en la Carta Política una serie de principios, derechos y deberes, inmersos dentro de la noción del Estado social de derecho que, a la vez que buscan alcanzar los fines mencionados, permiten al hombre, fundamento del ordenamiento constitucional, vivir dentro de un medio ambiente apto que le permita desarrollar su existencia en condiciones dignas (Corte Constitucional, Sentencia C-671/01).

Desde este punto de vista, la constitución ecológica es un conjunto de disposiciones superiores que contiene los presupuestos a partir de los cuales se deben regular las relaciones de la comunidad con la naturaleza. Esta constitución ecológica está compuesta por 34 normas constitucionales de derecho ambiental, que, como principios² y disposiciones abstractas, no solo instan al Estado a diseñar e implementar estrategias para la protección y garantía del derecho a un ambiente sano (artículo 79, CP), sino que además han tomado forma a través de decisiones de la Corte Constitucional, actos administrativos y nuevas leyes de protección ambiental.

El medio ambiente, desde el punto de vista constitucional, involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural (Corte Constitucional, Sentencia T-453/98).

El reconocimiento de la calidad del individuo como ser social ha sido el punto de partida en la búsqueda de una necesaria regulación tanto de sus relaciones entre pares como frente a la relación con su entorno y recursos: “El sujeto, razón y fin de la Constitución de l991 es la persona humana. No es pues el individuo en abstracto, aisladamente considerado, sino precisamente el ser humano en su dimensión social, visto en la tensión individuo-comunidad” (Corte Constitucional, Sentencia No. T-411/92).

Esta interacción y transformación de la naturaleza tanto de manera individual como colectiva es el fundamento de existencia de normas constitucionales ambientales, puesto que frente a la necesidad de responder a los tremendos desafíos que plantean los conflictos socioambientales de cada época, es preciso ampliar nuestro panorama hacia la comprensión de la naturaleza y nuestra relación con ella, no solo desde el punto de vista económico de cara a la distribución, apropiación y explotación de recursos, sino también desde una perspectiva científica, incluso simbólica y cultural de lo que esta representa con relación a una serie de construcciones imaginarias y creencias significativas adoptadas socialmente.

La Constitución Política de Colombia, expedida en 1991, fue el paso más determinante en materia de legislación y política ambiental; se reconoce a Colombia como uno de los países de Latinoamérica que más ha evolucionado en materia de legislación sobre Ambiente y Recursos Naturales. Dentro de ella se encuentran 34 disposiciones que le dan un carácter de Constitución ecológica. Esa aseveración, aunque si bien está sustentada por una serie de principios, derechos y garantías constitucionales, no es suficiente para que la Corte Constitucional catalogue de ecológica a la constitución, ni para garantizar la existencia de este derecho en condiciones óptimas para la generación actual y las generaciones futuras (Blanco, 2015, p. 14).

Dicho lo anterior, es evidente la necesidad del constituyente de 1991 de pensar una política ecológica con miras a garantizar una mejor utilización de los recursos en el marco del respeto por el medio ambiente y el patrimonio cultural. Sin embargo, desde la teoría de la ecología política, entendida como “un campo de discusión inter y transdisciplinario que reflexiona y discute las relaciones de poder en torno de la naturaleza, en términos de su fabricación social, apropiación y control de ella o partes de ella por distintos agentes sociopolíticos” (Palacio, 2006, p. 11), se procederá entonces a hacer un recuento de los diferentes preceptos constitucionales sobre la materia. Para estos efectos se presentará una clasificación iniciando con aquellos que establecen derechos para los particulares, siguiendo con los que fijan facultades³ del Estado en materia ambiental, continuando con los que imponen deberes u ordenan al Estado otorgar su protección, pasando por los que consagran alternativas de protección, finalizando con los que prevén prohibiciones y deberes de los particulares.

Dentro de las normas que fijan derechos en materia ambiental en cabeza de los particulares se encuentran aquellas que protegen el derecho a la vida⁴ (artículo 11), a la educación encaminada a la protección del medio ambiente (artículo 67) y el derecho a gozar de un ambiente sano (artículo 79), entre otros.⁵

En las normas que otorgan facultades al Estado, se identifican las que le asignan la titularidad y el carácter de inembargables e inalienables a los parques naturales (artículo 63); la posibilidad de determinar las condiciones de los créditos agropecuarios, siguiendo criterios ambientales (artículo 66); la potestad de regular las condiciones de importación y exportación de los recursos genéticos (artículo 81); la propiedad de los recursos naturales no renovables y el subsuelo (artículo 332); la capacidad de intervención en la explotación de recursos naturales y uso del suelo dentro de su facultad de dirigir la economía nacional (artículo 334), y el derecho a recibir una contraprestación económica por la explotación de los recursos naturales no renovables (artículo 360).

Los deberes del Estado en temas ambientales están conformados por un grueso de disposiciones dentro de las que se destaca que uno de sus fines es garantizar los principios, derechos y deberes de la constitución, en los que se incluyen los relacionados con asuntos ambientales (artículo 2); la obligación⁶ de proteger las riquezas naturales de la nación (artículo 8); la dirección y reglamentación del servicio a la salud y el saneamiento ambiental (artículo 49); la asignación de la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, la imposición de sanciones ante daños ambientales y exigir su reparación (artículo 80); la destinación que debe hacerse de los ingresos del sistema general de regalías para proyectos de desarrollo ambiental (artículo 361), y la consagración del saneamiento ambiental como objetivo del Estado (artículo 366),⁷ entre otros.

Las disposiciones que contemplan alternativas de protección abarcan la inclusión de acciones de tutela (artículo 86), de cumplimiento de leyes o actos administrativos (artículo 87) y acciones populares para la protección de intereses o derechos colectivos (artículo 88), dentro de los que se encuentra el ambiente sano. De igual manera, aunque no corresponda a una acción jurisdiccional, se entiende que una de las alternativas de protección al medio ambiente radica en la posibilidad del presidente de declarar estado de emergencia por hechos que amenacen el orden ecológico del país, con el objetivo de poder conjurarlos (artículo 215).

Por último, en relación con las prohibiciones y los deberes de los ciudadanos, la Carta Política prevé una función ecológica inherente a la propiedad (artículo 58) que, como se verá posteriormente, representa una limitación a este derecho y el deber de los ciudadanos de proteger las riquezas culturales, recursos naturales y propender por un ambiente sano (artículos 8 y 95.8)

Ahora bien, las anteriores disposiciones, como normas constitucionales generalmente consagradas en forma de principios, se caracterizan por su indeterminación y abstracción (Amaya, 2016). Por esta razón, han sido desarrolladas⁸ por diferentes leyes o regulaciones, dentro de las que se resaltan la Ley 99 de 1993, el Decreto 1076 de 2015, la Ley 472 de 1998, la Ley 599 del 2000 y la Ley 1333 de 2009.

Por medio de la Ley 99 de 1993 se creó el Ministerio del Medio Ambiente⁹ y se delimitaron los principios ambientales. A través del Decreto 1076 de 2015, que es el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, se compilan las normas expedidas por el presidente en ejercicio de su facultad reglamentaria. La Ley 472 de 1998 reguló lo atinente a las acciones populares. La Ley 599 de 2000 consagra, entre otros, los delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales. Mediante la Ley 1333 de 2009 fue establecido el procedimiento sancionatorio ambiental.

Más allá de la consagración de los preceptos y principios ecológicos mencionados, se hace necesario realizar una evaluación constante, en términos de eficacia, de la normatividad ambiental, ya que, si bien la constitución plantea de forma muy general estas disposiciones, los cambios sociales empujan a repensar el significado de la naturaleza y su importancia, en contraste con la realidad y las nuevas necesidades ambientales.

Función ecológica de la propiedad

Para advertir cómo ha sido comprendida la función ecológica de la propiedad y la protección que la Corte Constitucional le ha otorgado se expondrá qué se entiende por función ecológica de la propiedad; seguidamente, se enseñarán algunos casos conocidos por la Corte Constitucional y, finalmente, se presentarán algunas conclusiones.

El artículo constitucional 58 incluye uno de los conceptos más relevantes de la llamada constitución ecológica, el cual no solo ha dado lugar a un sin número de discusiones en torno a su significado y alcance material, sino que también ha sido un punto clave en la evolución del derecho de propiedad en sí mismo y sus limitaciones. Esta disposición establece la llamada función ecológica de la propiedad como una respuesta del constituyente a las problemáticas derivadas del abuso del derecho real de dominio y sus repercusiones en el medio ambiente. De esta manera, elevó a rango constitucional un concepto de propiedad que, además de integrar una connotación social, sugiere que su productividad no solo debe generar beneficios particulares, sino colectivos sin ir en contra del medio ambiente.

Por lo que respecta a la función ecológica de la propiedad, puede afirmarse que su consagración constitucional constituye una novedosa respuesta del Constituyente a la problemática planteada por la explotación y uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano, considerado como un derecho y un bien de la colectividad en cuya protección debe estar comprometida la sociedad entera (Corte Constitucional, Sentencia C-1172-04).

El desarrollo de este concepto surge, en primer lugar, de la evolución que históricamente ha tenido el derecho de propiedad respecto de los límites que se le imponen cuando entra en conflicto con el interés general, lo que no solo propició el paso a la idea de una funcionalidad social de la propiedad y a su deber de ceder en favor del interés colectivo, sino que se desplazó hacia la conservación de la naturaleza: “la institución jurídica de la propiedad ha evolucionado con el paso de los siglos de una concepción estrictamente individualista y absolutista a una sistémica, que incorpora finalidades sociales y ecológicas, las cuales hacen parte de su naturaleza” (Herrera, 2006, p. 99).

Esta interpretación ha originado nociones como la de desarrollo sostenible, un modelo en el que la actividad productiva y la propiedad se reconocen como derechos económicos que apuntan a garantizar la participación del titular del derecho en el desarrollo de un sistema económico y social, en armonía con los principios de conservación, restauración y preservación del medio ambiente, para lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Si bien este otorga un papel significativo a la actividad económica privada, permitiendo la explotación de recursos naturales, limita su ejercicio con la imposición de responsabilidades sociales en cabeza de los particulares para no solo estimular el desarrollo económico, sino promover la prosperidad general y la defensa del medio ambiente.

De este modo el Estado también asume la carga de implementar por medio de sus entidades y funcionarios las medidas necesarias para hacer frente a las necesidades económicas y ambientales de cada momento. Así, está en cabeza no solo del legislador sino de los jueces, autoridades administrativas y la ciudadanía la función de, valiéndose de, sentencias, normas, decisiones, etc., prevenir, mitigar y evitar los efectos nocivos de la actividad humana en relación con la explotación de recursos.

Con relación a las actividades que desarrollen los particulares en uso de sus títulos legítimos de propiedad deberá la autoridad ambiental competente regular y limitar las actividades u obras que se puedan desarrollar como consecuencia de tales derechos, a fin de hacerlas coherentes con las necesidades ecológicas (Corte Constitucional, Sentencia T-282/12).

Bajo esta lógica han surgido diferentes conceptos, mecanismos y autorizaciones que condicionan hasta cierto punto el uso, goce y disposición de la propiedad. Dentro de estas se destaca la existencia de licencias ambientales en relación con zonas cuyas características ambientales, según criterios técnicos y científicos específicos, requieren una protección especial,¹⁰ además de una serie de decisiones en las que, en concreto, la Corte Constitucional, como máxima intérprete de la Carta Política, ha dado forma a los principios de la constitución.

Caso 1: Sentencia C-189. Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Ludwing Mantilla Castro

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el actor demandó la inexequibilidad del artículo 13 (parcial) de la Ley 2 de 1959, Sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables, respecto a la expresión “las ventas de tierras” contenida en el mencionado artículo, argumentando la violación de la norma constitucional en los artículos 2, 5, 8, 13, 58, 63, 79 y 102, por cuanto a juicio del accionante el establecer una prohibición absoluta de enajenación en las zonas correspondientes al Sistema de Parques Nacionales, el legislador somete a los propietarios de los bienes privados a una limitación desproporcionada que contraría el núcleo esencial del derecho de propiedad.

En el caso, la Corte declaró la exequibilidad de la norma demandada apoyándose en razones relacionadas con la evolución del derecho a la propiedad, sus limitaciones y la protección de su núcleo esencial. Respecto a los cargos señalados, la Corte desarrolló el tema del derecho a la propiedad privada desde su evolución de una visión absolutista hacia la concepción de un derecho subjetivo, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de este, siéndole inherentes unas funciones sociales y ecológicas propias para el desarrollo de las finalidades del Estado social de derecho. Desde esta perspectiva, la Corte reconoció la facultad del legislador de imponer límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos de este derecho, específicamente en lo relacionado con el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el cual, al no comprender únicamente terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad particular impone la carga a sus propietarios de allanarse al cumplimiento de sus finalidades y a las actividades permitidas según lo dispuesto por el legislador.

Por otro lado, encontró la Corte que la disposición demandada no viola el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, declarando la exequibilidad de la norma, puesto que, si bien reconoce que la limitación en el ejercicio de este derecho no puede llevarse al extremo de lesionar el núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los atributos de goce y disposición, al examinar distintas normativas y disposiciones semejantes sobre otras materias, encontró que al imponer prohibiciones temporales o absolutas de enajenación sobre algunos bienes, no solo se exterioriza el carácter relativo del derecho a la propiedad privada por medio del cumplimiento de los fines ecológicos previstos en la Constitución, sino que es claro que dentro de los precisos límites normativos, los titulares de dicha modalidad de dominio, aún con sus restricciones, pueden proceder a la correspondiente explotación económica, con lo que se mantienen intactos los demás atributos de goce, uso y explotación que justifican la presencia del interés privado y económico en la propiedad.

Caso 2: Sentencia C-1172. Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Verónica Estor de Zubiría

La accionante pidió a la Corte Constitucional la declaración de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 1 del Decreto Legislativo 40 de 1905 y del artículo 723 (parcial) del Código Civil por considerar que tales disposiciones vulneran los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la expresión: “Si una heredad ha sido inundada, el terreno restituido por las aguas, dentro de los diez años subsiguientes, volverá a sus antiguos dueños”. En su concepto, observó la actora que esta disposición se convierte en una figura de extinción del derecho de propiedad por la inundación de un predio o heredad tras el transcurso de diez años, siendo un fenómeno de conversión de la propiedad de privada a pública por motivos que no son de utilidad pública o de interés general y que no derivan de la acción legítima del Estado, considerándola una forma de despojo sin compensación ni juicio.

A juicio de la Corte, la disposición demandada se encuentra acorde con la Constitución con fundamento en la concepción que existe en esta del derecho a la propiedad, resaltando la importancia de la inclusión por parte del constituyente de una función social y ecológica en su definición. De este modo, entiende este derecho como el mínimo espacio de libertad para el ejercicio y libre disposición de los bienes en el marco jurídico, de ahí que, además de reconocerlo como un espacio crucial de desarrollo de la libertad personal, también reafirma la necesidad de protegerlo, controlando el nivel de interferencia del Estado y del legislador conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que exigen un balance entre el interés individual y el interés colectivo. Por consiguiente, la Corte en su criterio, estableció que la medida adoptada por el legislador en la disposición acusada es razonable, ya que con la prolongación de la existencia de una alteración natural, que limite los derechos del particular en el ejercicio normal de su derecho, el terreno cubierto permanentemente por las aguas se convertirá en cauce o lecho de un río, cambiando su naturaleza volviéndolo un bien de dominio público.

Caso 3: Sentencia T-760. José Ospina en nombre de María Delfina Castaño c. Corporación Autónoma Regional de Caldas (CorpoCaldas)

La señora Delfina Castaño tenía por mascota una lora que le fue decomisada por la Corporación Autónoma de Caldas. A raíz de esta situación la señora entró en depresión y fue necesario que recibiera atención médica. Ante esto fue solicitada a la autoridad ambiental la devolución del animal, argumentando que se encontraba con ellos desde que era un polluelo y que no había sido objeto de maltrato alguno; sin embargo, el animal no fue reincorporado. Debido a lo anterior, fue interpuesta acción de tutela solicitando la protección de los derechos a la salud, integridad personal, dignidad y la vida y en consecuencia el retorno del animal. El juzgado que conoció de la tutela -juez segundo laboral del circuito de Manizalesno amparó los derechos.

En ejercicio de su facultad de revisión de las sentencias de tutela, la Corte Constitucional conoció de este caso y decidió confirmar la decisión. Las razones por las que se confirmó la decisión están apoyadas en el deber del Estado de salvaguardar las riquezas de la nación, el carácter de derecho colectivo al medio ambiente y las obligaciones especiales impuestas a los particulares, en especial, las cargas derivadas de la función ecológica de la propiedad.¹¹

Respecto del deber del Estado de salvaguardar las riquezas de la nación, la Corte hizo unas menciones a la protección de la flora y fauna que encuentran como punto de partida la necesidad de impedir el constante abuso y comercio ilícito de estas.

En relación con la función ecológica de la propiedad, se sostuvo que fue una de las estrategias del constituyente para hacer frente al uso indiscriminado de los bienes y derechos de los particulares en contra del medio ambiente. Así, el derecho a la propiedad privada pasó de tener una concepción absoluta a ser un derecho sujeto a limitaciones necesarias en aras de salvaguardar el ambiente.¹²

Caso 4: Sentencia C-666. Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Carlos Andrés Echeverry

El actor demandó la inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley 84 de 1989 -Estatuto de Protección a los Animalespor considerar que vulneraba el principio de la diversidad étnica y cultural, la prohibición de penas crueles y las funciones ecológica y social de la propiedad, así como la protección al medio ambiente y la diversidad.

La Corte Constitucional resuelve que la norma es constitucional en el entendido que la práctica con animales en actividades de entretenimiento debe realizarse (i) con protección especial en contra del sufrimiento y dolor; (ii) en los territorios donde sea una manifestación de una tradición regular e ininterrumpida, y (iii) en las ocasiones en las que usualmente se hacían. Además, estas son las únicas actividades exceptuadas del deber de protección a los animales, y las autoridades no pueden destinar recursos públicos para construir instalaciones que sean destinadas para estas actividades exclusivamente.

Dentro de las distintas consideraciones realizadas, si bien la Corte hizo referencia a la cultura como bien protegido constitucionalmente, centró su estudio en la función social y ecológica de la propiedad como uno de los fundamentos de la prohibición al trato cruel de los animales.¹³ Así, al igual que en el anterior caso citado, menciona que la propiedad deja de ser un derecho absoluto para pasar a ser interpretado teniendo en cuenta otros valores y principios del ordenamiento jurídico, dentro del que se incluye la protección al medio ambiente. En este sentido, para la Corte, la función ecológica de la propiedad sustenta las limitaciones al ejercicio de la propiedad sobre los animales.¹⁴

La escogencia de los casos expuestos atiende a que, bajo el criterio de las autoras, estos logran plasmar las posturas que a lo largo de los años se han venido consolidando al interior de la Corte Constitucional en relación con la función ecológica de la propiedad. Por una parte, la Corte presenta tesis que salvaguardan en su totalidad y de manera preponderante esta función y, por otra, se encuentran pronunciamientos que buscan sopesarla o equilibrarla con otros derechos.

Los casos 1, 2 y 3 reflejan el pensamiento de la Corte dentro de la primera tendencia mencionada. De esta manera, reconoció y entendió el rol preponderante de la función ecológica de la propiedad como una de las máximas consagradas en relación con el carácter ecológico de la constitución de 1991, dándole prevalencia por sobre otros derechos de particulares. Especialmente, se puede apreciar cómo la Corte sostuvo la existencia de una clara relación entre el derecho de propiedad y el Estado social de derecho no solo por la evolución de este de la mano del desarrollo del concepto de Estado, sino como un medio fundamental en la materialización de sus ideales, tales como la protección del medio ambiente, la promoción de la justicia, la equidad y el interés general.

En el caso 4 es posible evidenciar la segunda postura mencionada, en donde la Corte, a pesar de comprender la importancia de la función ecológica de la propiedad, busca conciliarla con otros derechos existentes en el ordenamiento colombiano, lo que incluye sus límites y poder de ejercicio.

Ahora bien, el hecho de que se encuentren casos en los que la Corte ha decido fallar de manera más o menos estricta frente a la protección de esta función no puede conducir a pensar que ha tenido manifestaciones abiertamente opuestas; por el contrario, se puede apreciar un pensamiento tendiente a garantizar la presencia y el cumplimiento de la misma, suscitando un balance entre los límites y el poder de ejercicio del derecho de propiedad como libertad económica y personal, y su función ecológica.

Derecho a la participación y al medio ambiente

Para entender cómo ha sido concebido el derecho a la participación ambiental y el alcance de su protección ante la Corte Constitucional (i) se expondrá qué se entiende por derecho de participación ambiental; (ii) se mostrarán algunos casos ante la Corte Constitucional, y (iii) se desarrollarán algunas conclusiones.

En materia de participación, la Constitución reconoce este derecho como uno de los postulados fundamentales de la institución democrática y del Estado social de derecho, reiterando que este tiene el fin esencial de convocar a la comunidad al adoptar ciertas medidas. De ahí, que al examinar su relación con el derecho al medio ambiente, sea fácil encontrar cómo no solo los artículos 2 y 79 reconocen a las personas el derecho a tomar parte de las decisiones que pueden afectarlos en su ambiente y como individuos, sino que su incorporación está justificada por la concepción misma del constituyente de 1991 de una Constitución ecológica, donde la participación de la ciudadanía tiene la funcionalidad de establecer una distribución más equitativa de los recursos naturales y la sostenibilidad de los ecosistemas.

El nexo entre el hombre y la naturaleza implica una interdependencia entre estos, y un respeto del primero a la segunda. Tal relación solo puede garantizarse a partir de la intervención de las personas en los asuntos ambientales, como quiera que los individuos tienen la potencialidad de colaborar en la protección y la preservación de los ecosistemas (Corte Constitucional, Sentencia T-361/17).

Respecto a esto, la Corte Constitucional ha sostenido, a través de un sin número de decisiones y sentencias, la importancia de mantener abiertas las discusiones sobre los recursos bióticos y su aprovechamiento, porque sus posibles repercusiones no son indiferentes a persona alguna, ya que tocan de forma directa con elementos de la supervivencia humana como especie y su calidad de vida. Al respecto, en la Sentencia T-361/17 reconoció una serie de elementos de la esencia del derecho fundamental a la participación ambiental: (i) el acceso a la información; (ii) la participación pública y deliberada de la comunidad, asignando al Estado el deber de tener en cuenta esos aportes en sus decisiones, y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para su defensa. A continuación, se verán algunos casos en los que la Corte ha honrado esos principios y estudiado el alcance de este derecho.

Caso 1: Sentencia T-272 José Agustín Pushaina, en su calidad de autoridad tradicional de la comunidad guamachito del Resguardo Indígena Wayuu Lomamato c. Ministerio del Interior, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y Empresa Transportadora de Gas Internacional S. A. E. S. P. -TGI

El problema jurídico objeto de revisión en este caso está relacionado con la licencia ambiental emitida por la autoridad competente para la construcción de un gasoducto entre los municipios de Manaure y Barrancabermeja, zona de residencia de la comunidad guamachito del Resguardo Indígena Wayuu Lomamato, para lo cual se realizó el respectivo proceso de consulta previa. Sin embargo, tiempo después se modificó la licencia ambiental autorizando una nueva ampliación de la estación compresora del gasoducto sin consultar a la comunidad.

Por lo anterior, la comunidad indígena accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales de su grupo étnico a la consulta previa, el debido proceso administrativo, al medio ambiente y a la igualdad. Poniendo de presente que la inadecuada supervisión por parte de la autoridad ambiental ignora la presencia de graves afecciones al medio ambiente y a su calidad de vida como el deterioro de sus fuentes hídricas, fuertes ruidos y contaminación del aire, además de otros riesgos para la comunidad derivados de la falta de señalización en su idioma y de planes de emergencias y contingencias en caso de explosión.

Ante esto, la Corte amparó los derechos de la comunidad, con fundamento en importantes argumentos sobre control ambiental, justicia ambiental, diversidad étnica y cultural y la relevancia de la consulta previa. En primer lugar, estableció que, según el artículo 79 de la Carta Política, se identificaron dos dimensiones del concepto de control ambiental: por un lado, el reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales entre los sujetos de una comunidad, lo cual tiene un papel primordial respecto a las medidas de compensación, corrección, mitigación y prevención del impacto ecológico, y, por el otro, la apertura de espacios participativos en donde quienes puedan verse afectados con un proyecto participen en la toma de decisiones respecto a su realización e impacto, configurando un espacio significativo para el conocimiento local nativo.

Del mismo modo, defendió la Corte la trascendencia del tratamiento especial de los pueblos indígenas o tribales en consecuencia con sus valores culturales y las particularidades de su condición, resaltando la necesaria protección de la diversidad étnica y cultural como principio constitucional, estableciendo el carácter fundamental del derecho a la consulta previa, puesto que involucra un conjunto de garantías que afecta la subsistencia y preservación de la integridad étnica y cultural de los pueblos relacionados. Por este motivo, reprochó el desconocimiento mostrado por parte de las autoridades ambientales de la dimensión participativa de la justicia ambiental en relación con la comunidad indígena actora al determinar sin mayores elementos de juicio la improcedencia de consultar al resguardo, pese a que en otras ocasiones efectivamente se reconoció esta necesidad.

Caso 2: Sentencia T-466. Cabildo indígena Kokonuko c. Ministerio del Interior, Ministerio de Comercio y otros

El cabildo indígena Kokonuko, ubicado en el Departamento del Cauca, instauró acción de tutela buscando el amparo de sus derechos a la consulta previa, la vida, la diversidad, la dignidad humana y al territorio como propiedad colectiva, entre otros, debido a que no les fue realizado el proceso de consulta previa frente a (i) la modificación de una servidumbre de tránsito, que pasó de ser peatonal a vehicular, gravando el territorio de la comunidad indígena para acceder al predio “Aguatibia 2”, y (ii) la autorización de servicios turísticos que serían desarrollados en el fundo dominante, lo cual implicaba el uso y aprovechamiento de aguas termales ligadas a la cosmovisión y cosmogonía de la comunidad indígena de cara a los recursos naturales.

La comunidad, al solicitar el amparo de sus derechos, presentó una narración que explicaba su vinculación con el territorio y las aguas termales ubicadas en “Aguatibia 2”, destacando que estas son vistas como unos de los “respiraderos” que evitan que se presenten nuevas erupciones del volcán Puracé, controlado por un espíritu mayor llamado Kokonuko, y que ellos como comunidad están llamados a proteger todas las formas de expresión de sus espíritus.

La tutela fue negada por el primer tribunal que tuvo conocimiento de ella. Esta decisión fue impugnada, sin embargo, en segunda instancia el Consejo de Estado confirmó la decisión. Posteriormente, la Corte Constitucional, en ejercicio de su facultad de revisión, conoció del caso y determinó el amparo de los derechos de participación de la comunidad kokonuko, mas no la protección del derecho a la consulta previa, por considerarse que no se cumplían los requisitos para que esta se configurara.

Dentro de sus reflexiones, la Corte evaluó en primer término, el derecho a la consulta de los pueblos indígenas como manifestación de su derecho de participación en el marco del deber del Estado de proteger la diversidad étnica y cultural de la nación y señaló que la consulta no es el único mecanismo a través del cual se pueda ejercer la participación, sino que esta última puede tener lugar bajo diferentes expresiones que dependerán de la proporción de la posible afectación a las comunidades indígenas.¹⁵

Además, presentó unas consideraciones sobre el medio ambiente como un derecho colectivo, consagrado en el artículo 79 de la Carta Política, y su relación con la función ecológica de la propiedad para sostener que, en virtud de ello, se entiende que en su protección debe estar comprometida la participación de la sociedad.

Caso 3: Sentencia T-227. Rafael Granados Cárdenas y Oswaldo López Prada c. Rediba S. A., Corporación Autónoma Regional de Santander y otros

Los actores presentaron acciones de tutela contra la empresa de servicios públicos Rediba S. A., la Corporación Autónoma Regional de Santander, el municipio de Barrancabermeja y otros, por considerar vulnerados los derechos al debido proceso, igualdad, salud, ambiente sano, agua y vida en condiciones dignas, a raíz del licenciamiento, construcción y operación de un relleno sanitario en Patio Bonito, Santander, específicamente, por el supuesto desconocimiento de las normas vigentes para expedir la licencia, así como la insuficiencia en medidas de compensación, el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la licencia y la falta de actuación administrativa frente a las denuncias interpuestas. Los juzgados que conocieron de las acciones de tutela las declararon improcedentes y al ser apeladas las decisiones, en segunda instancia, una fue rechazada por extemporaneidad y la otra fue confirmada la decisión de primera instancia por considerarse que la acción no procedía.

La Corte conoció del proceso en el marco de su facultad de revisión y decidió (i) que la solicitud de amparo del debido proceso no era procedente y (ii) tutelar los derechos a la igualdad, vida digna, al ambiente sano y al agua. Aunque los accionantes no solicitaron la salvaguarda del derecho a la participación, la Corte reconoció su existencia y dictó algunas órdenes ligadas a este.

Al estudiar el caso, la Corte presentó unos razonamientos acerca de la justicia ambiental en el licenciamiento, construcción y operación de rellenos sanitarios. Al respecto expuso (i) la forma en que desde mediados del siglo xx fue desarrollándose el concepto de justicia ambiental a partir de movimientos sociales en Estados Unidos que buscaban superar una especie de discriminación conocida como “racismo ambiental”;¹⁶ (ii) cómo en Europa fue agregada la noción de redistribución de cargas, y (iii) la manera en que en Colombia la justicia ambiental fue desarrollándose a partir del artículo 79 de la Constitución.

Sobre el artículo 79, explicó que se identifican dos dimensiones que lo integran. Por una parte, la justicia distributiva que surge de considerar un reparto equitativo entre la comunidad de las cargas y beneficios ambientales y, por otra, una justicia participativa que está atada a una serie de escenarios en los cuales las personas afectadas por un proyecto puedan participar en la toma de decisiones acerca de su evaluación y realización.¹⁷

Caso 4: Sentencia T-342 Olga Regina Guerra Saldarriaga, Luís Fernando Moreno Montoya, Carlos Fernando Sierra Flórez, Jhon de Jesús Argaez Barrera, Jesús Salvador Rojas Montoya, Héctor Fernando Vargas, Emilio de Jesús Flórez Giraldo, Martha Lucía Restrepo Díaz, Marilú Montoya Rueda, Ricardo Mauricio Cossio Montoya, Luís Fernando Castillo Rodríguez, Neris Perea Cuesta, actuando en calidad de concejales del municipio de Urrao, y Rodrigo Elías Negrete Montes, en calidad de interviniente c. Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia

El consejo municipal del municipio de Urrao profirió el Acuerdo 008 de 2017, dictando una serie de medidas para la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Entre estas, determinó la prohibición de obras y actividades de explotación minera en el territorio. Con posterioridad a su expedición, en Sentencia 157 del 17 de noviembre de 2017, la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la invalidez de este, argumentando que un acuerdo municipal puede restringir, mas no prohibir, este tipo de actividades, ya que carece de competencia para definir las zonas excluibles de minería, y que la explotación y el aprovechamiento del subsuelo no pueden ser regulados por una autoridad del orden municipal.

En virtud de lo anterior, los accionantes solicitaron amparo constitucional con fundamento en que el Tribunal Administrativo de Antioquia no tuvo en cuenta que, en virtud de la autonomía territorial, los municipios pueden decidir sobre sus propias formas de desarrollo y normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural. El amparo fue inicialmente negado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; sin embargo, en segunda instancia, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo revocó el fallo amparando los derechos de los accionantes, por lo que declaró competente al Consejo Municipal del municipio de Urrao, debido a que la Constitución Política no atribuyó la propiedad del subsuelo a la Nación sino al Estado, dejando su titularidad en cabeza de todas las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales.

En este caso la decisión de la Corte fue la de revocar la protección constitucional, dado que, en su criterio, la prohibición de realizar actividades de explotación minera realizada por el consejo municipal desbordaba sus competencias, toda vez que de acuerdo a los principios constitucionales de coordinación y concurrencia, se debe apuntar a armonizar las políticas de ordenamiento del suelo, minería y desarrollo a partir del diálogo permanente entre el Gobierno Nacional central y las autoridades territoriales.

El tribunal reiteró que en virtud del artículo 79 constitucional, sobre el derecho de la comunidad a participar en la toma de decisiones que afecten el medio ambiente, junto con las disposiciones constitucionales sobre autonomía territorial, la Nación no es la única competente para la toma de este tipo de decisiones dado que toca aspectos principales de la vida local. Las entidades territoriales afectadas también deben participar de forma activa y eficaz, por lo que es preciso establecer mecanismos de concurrencia y concertación para decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera.

A diferencia de lo ocurrido con la función ecológica de la propiedad, en materia de participación, los casos escogidos logran identificar un pensamiento de la Corte Constitucional más uniforme al reconocer este derecho de las personas en asuntos ambientales que pueden afectar o tener incidencia en su vida. Se puede apreciar cómo, en los casos 1 y 2, otorga protección al derecho contemplado en el artículo 79 desde su esfera participativa de las comunidades, teniendo como punto de partida la especial vinculación de las etnias indígenas con el territorio, especialmente con sus fuentes hídricas a partir de sus relatos.

A su turno, en el caso 3, se puede evidenciar que el amparo a los derechos de participación de las comunidades en materia ambiental no se restringe o limita a ciertos grupos o sujetos de especial protección, sino que este se encuentra en cabeza de todas las personas. Particularmente, llama la atención que, a pesar de no haberse solicitado su tutela en este caso, la Corte tiene en cuenta el artículo 79 al interior de sus discusiones y decide expedir órdenes a los entes accionados con base en ello.

Por otra parte, el caso 4 también refleja una Corte que reconoce la importancia de la inclusión de las poblaciones en la toma de decisiones con injerencia en materia ambiental en su territorio porque, si bien decidió revocar la protección constitucional suministrada por el Consejo de Estado en segunda instancia, esta no tuvo como fundamento una ausencia del derecho a la participación de las personas, sino que encontró justificación en la falta de competencia de las autoridades para tomar las decisiones asumidas en el caso.

Finalmente, se pone de presente que la Corte es clara y uniforme al reconocer la existencia del derecho y su importancia; sin embargo, a partir de la forma en que cada caso fue abordado es posible deducir que este órgano tiene en cuenta que los grados de protección y su manifestación no serán tratados de igual manera en todos los casos, que esto dependerá de las circunstancias particulares de cada territorio y la relación que tienen sus habitantes con este.

Conclusiones

En lo que se refiere a la función ecológica de la propiedad, la Corte presenta dos tendencias: (i) se encuentran pronunciamientos en los que se le ha asignado un rol preponderante por sobre otros derechos y (ii) existen fallos en los que ha buscado conciliar esta función con otros derechos.

En cuanto al derecho de participación ciudadana, la Corte ha sido uniforme en su reconocimiento a favor de las personas que puedan ver afectada su vida, bien sea porque se trate de comunidades indígenas o étnicas o porque se identifique como un derecho que se encuentra bajo la titularidad de todas las personas.

Así las cosas, existe una marcada tendencia de la Corte Constitucional a proteger los derechos a la participación y el respeto por la función ecológica de la propiedad, en el marco del desarrollo de su función de guardiana e intérprete de la Carta Política, lo que representa un papel fundamental para instituir un puente entre el Estado y la sociedad, que no solo favorezca la interpretación de la norma, sino que le dé eficacia y cuerpo a principios de tan amplia abstracción.

La protección mencionada se debe a que, aunque los demás artículos que integran la constitución ecológica son de suma relevancia, los preceptos abordados en este artículo se instituyen como unos de los pilares estructuradores de los ideales del constituyente primario. En un caso hipotético, en el cual no estuvieran presentes estos preceptos constitucionales, las argumentaciones de la Corte deberían surtir un proceso mucho más complejo y detallado con el fin de cumplir las aspiraciones para reconocer y mitigar las preocupaciones que la sociedad actual tiene en materia ambiental. Lo que permite afirmar que la promesa de una constitución ecológica, pese a que sigue teniendo dificultades prácticas y de ejecución, consolidó un paso fundamental para generar una amplia serie de debates ambientales y jurídicos capaces de continuar adquiriendo materialidad.

En esta medida, el interrogante planteado en relación con qué tan ecológica se puede considerar a la constitución de 1991, debe ser resuelto partiendo de que si bien el marco normativo de derecho ambiental cubierto por la Carta Política no constituye por sí mismo una herramienta lo suficientemente sólida y exacta frente a las problemáticas ambientales más complejas de la actualidad, cumple su promesa debido a que consolidó importantes bases que han sido el cimiento de valiosos aportes jurisprudenciales, en donde la ponderación y la tensión entre otros derechos y aquellos que se relacionan con el derecho ambiental han robustecido ese lado “ecológico” de la constitución.

Por último, aun cuando el presente texto analizó sentencias de la Corte Constitucional, se considera relevante mencionar que esta entidad es solo un fragmento dentro de una gran cadena de autoridades que participan y tienen a su cargo el desarrollo de principios constitucionales como el legislador,¹⁸ las autoridades administrativas y la misma ciudadanía, que, en el ejercicio del derecho a la participación ambiental, tienen la posibilidad de motivar acciones de protección del derecho a un ambiente sano.

Referencias

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Colombia, Congreso de la República. Ley 472 de 1998, Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones (5 agosto 1998). http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0472_1998.html

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Colombia, Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-411/92 (junio17 de1992).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión. Sentencia T-415/92 (junio17 de1992).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-126-98 (1 abril 1998).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia T-453/98 (agosto 31 de 1998).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-046/04 (enero 27 de 2004).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-671/01 (junio 28 de 2001).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-339/02 (mayo 7 de 2002).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-046-04 (27 enero 2004).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-1172/04 (24 de noviembre de 2004).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-189/06 (15 de marzo de 2006).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión. Sentencia T-760/07 (septiembre 25 de 2007).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-666/10 (30 de agosto de 2010).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-282/12 (11 abril 2012).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión. Sentencia T-376-12 (18 mayo 2012).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión. Sentencia T-294/14 (22 de mayo de 2014).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-227/17 (20 de abril de 2017).

Colombia, Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-272/17 (28 de abril de 2017).

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Notas

¹ Otras cartas políticas latinoamericanas como la de Argentina, Bolivia, Ecuador o Perú consagran normas en la materia al amparar el ambiente sano como un derecho (Huerta, 2013).

² De igual forma, de acuerdo con Gómez (2009), la Constitución también ordenó la formulación de políticas ambientales como parte de los planes nacionales de desarrollo.

³ Entiéndase que las “facultades del Estado” incluyen también los derechos de los que este es titular.

⁴ Se recuerda que diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional han enlazado el derecho a la vida con el derecho a un medio ambiente sano. En este sentido, se entiende que la protección a aquella, envuelve la protección de este. Al respecto, en la Sentencia T-415 de 1992, la Corte Constitucional se pronunció, diciendo: “Uno de los temas que tuvo mayor relevancia en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente fue la consagración y la protección del medio ambiente y los recursos naturales, puesto que su protección estaba íntimamente ligada con el derecho a la vida”.

⁵ Atendiendo a que la Constitución Política y los derechos consignados en ella se deben leer de forma sistemática, derechos como la vida digna, la paz y la salud también hacen de esta una constitución ecológica, pues su protección involucra la conservación de un medio ambiente sano.

⁶ Este deber también se encuentra en cabeza de los particulares.

⁷ Además, se listan los siguientes artículos con su respectiva descripción: artículo 7: El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural; artículo 72: El Estado debe proteger el patrimonio cultural de la nación; artículo 82: El Estado debe velar por la integridad del espacio público; artículo 90: El Estado responde por los daños que haya causado, que pueden comprender daños ambientales; artículo 226: El Estado debe promover la internacionalización de las relaciones ambientales; artículo 268.7 El contralor debe presentar un informe anual del estado del ambiente; artículo 277.4: El procurador debe defender el ambiente; artículo 282.5: El defensor del pueblo debe interponer acciones populares; artículo 289: Los entes territoriales fronterizos deben adelantar programas para la preservación del ambiente; artículo 313.9: Los concejos deben dictar normas para la protección del patrimonio ecológico: artículo 317: Un porcentaje de las contribuciones por valorización será destinado para entidades encargadas de la conservación del medio ambiente; artículo 330.5: En los territorios indígenas se deberá velar por la conservación de los recursos naturales; artículo 333: La libertad económica podrá ser limitada si así lo exigen razones dentro de las que se incluye el ambiente.

⁸ En todo caso existe legislación ambiental previa a la Constitución que es compatible con esta, como el Código de Recursos Naturales Renovables de 1974.

⁹ Hoy Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.

¹⁰ Este es el caso de los parques naturales, protegidos y regulados en normas como el Decreto Ley 2811 de 1974, el Decreto 622 de 1977 y la Ley 99 de 1993.

¹¹ De igual forma, al citar la sentencia C-339 de 2002 la Corte Constitucional destacó que conservar la biodiversidad es un objetivo esencial y prioridad de las instituciones del Estado.

¹² Al respecto, la Corte citó la Sentencia C-126 de 1998: “el propietario individual no sólo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible. Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad privada sufre importantes cambios”.

¹³ La Corte no entra a juzgar si existen manifestaciones culturales más válidas que otras, puesto que conforme a lo dicho en la sentencia T-046 de 2004 su papel consiste en determinar si las múltiples expresiones culturales que puedan presentar se adecúan o no a los propósitos constitucionales.

¹⁴ Además, menciona que, con la función social de la propiedad se “supera una concepción que entienda al ser humano y a sus relaciones como objeto único de protección y regulación por parte del ordenamiento jurídico. Una visión responsable con el entorno en el cual aquellos desarrollan su vida, pero sobre todo adecuada a la Constitución, obliga a entender a los seres humanos como parte del medio ambiente y, en consecuencia, afectados en sus relaciones por la armonía y equilibrio connatural que debe existir entre la parte y el todo”.

¹⁵ En relación con esto, citó la Sentencia T-376 de 2012 que estableció que “la participación de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes se concreta en tres facetas del mismo derecho: (i) la simple participación asociada a la intervención de las comunidades en los organismos decisorios de carácter nacional, así como la incidencia que a través de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios que por cualquier motivo les interesen; (ii) la consulta previa frente a cualquier medida que los afecte directamente; y (iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando esta medida (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una afectación intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter territorial”.

¹⁶ A estos efectos cita la Sentencia T-294 de 2014.

¹⁷ Según el pronunciamiento, la justicia distributiva se encontraría justificada también por los artículos 1, 13, 80, 90 y 334 de la Constitución y la participativa por los artículos 2, 40 y 330.

¹⁸ Por ejemplo, existe una marcada tendencia a justificar y presentar una regulación estatal de la propiedad en función de sus dimensiones ecológica y social.