En los últimos años, la contribución de la minería a la economía colombiana ha registrado incrementos progresivos, evidenciados en indicadores como el PIB minero, las exportaciones y el incremento de la inversión extranjera directa (IED), cuya dinámica ha obedecido, principalmente, al interés en las actividades de los ciclos mineros (exploración y explotación), tanto para la ampliación de proyectos existentes (e. g., la minería de carbón en Colombia), como para la exploración de otros nuevos, particularmente de metales preciosos (e. g., oro y plata) y básicos (e. g., cobre y níquel).
La participación del PIB minero en 2019 alcanzó valores del 1.62 % del PIB total; en 2020 fue el 1.27 %, y para el tercer trimestre de 2021 ya alcanzaba el 1.26 % (Agencia Nacional de Minería, 2022). Dicho reporte indica que en 2021, el país tenía 7234 títulos mineros, de los cuales 5953 estaban en explotación; en exploración se registraban 971. El 29 % de los títulos se ocupan del oro y metales preciosos. La producción de los segundos en los últimos años ha repuntado gracias a los altos precios del oro y la plata en el mercado internacional. Según datos de la Unidad de Planeación Minero Energética [UPME] (s. f.), en 2021 la producción de oro llegó a 55.3 toneladas, un 13.9 % más que en 2020. La dinámica extractiva de minerales contribuye con la generación de regalías significativas para los departamentos y regiones productoras, cuyos fines son el bienestar general de la población.
Existen expectativas de ampliación de la industria minera con base en la entrada en producción de algunos proyectos como el de Gramalote, en Antioquia, bajo la figura administrativa de join venture entre la canadiense B2Gold y la sudafricana AngloGold Ashanti; el de Continental Gold en Buriticá; el proyecto Minesa que se encuentra en Santander; el de Quebradona, propiedad también de AngloGoldAshanti, ubicado en el suroeste antioqueño, y las ampliaciones anunciadas por Mineros s. A. y Gran Colombia Gold (GDIAM, 2019).
Para alcanzar las expectativas de desarrollo del sector minero del país es necesario que los inversionistas extranjeros se sientan atraídos y evidencien condiciones confiables para invertir. La IED en minería es uno de los mecanismos que más moviliza capital foráneo; pese a esto se deben sortear una serie de retos como los permisos ambientales, el manejo de recursos y el licenciamiento social, además de otros asociados al marco país como la trasparencia, la inseguridad jurídica y tributaria, y la disponibilidad de infraestructura de transporte de los productos comerciales.
El crecimiento de la inversión extranjera ha sido muy dinámico; en 2018 se registró un crecimiento del 76.1 % con respecto al 2017 en IED (Amézquita-Bravo & Gómez-Barrera, 2018). La apertura al flujo de capital extranjero se diversificó en varios sectores, entre ellos gas, petróleo y la minería de metales preciosos con una participación del 25 %, según el Banco de la República (2012). Aunque se reconocen institucionalmente cambios positivos frente a los mecanismos para facilitar la IED, se identifica que aun, desde la perspectiva de los inversionistas, se presentan dificultades en el protocolo y los procedimientos disponibles en el país.
Dada la importancia de dicha inversión y al observar que esta enfrenta muchos desafíos relacionados con la explotación y exploración, se busca identificar, desde la perspectiva de informantes clave provenientes de organizaciones del sector minero colombiano, los obstáculos y retos que esta enfrenta, particularmente en lo relativo a la gobernanza de los recursos, al tema económico-financiero y a los temas sociales, sin asociarlos al conflicto armado interno, que en zonas mineras se agudiza y rebasa el alcance del estudio. En razón de lo anterior este estudio se pregunta: ¿Cuáles son las dificultades y los retos para la IED en proyectos mineros en Colombia?
Dos factores determinantes para las inversiones mineras extranjeras en Colombia: 1) el sector extractivo minero se apalancó en los precios de los commodities (materias primas) como el petróleo, el carbón y el oro, cuyo valor, según GoldPrice ORG (S. f.), registró en 2020 la suma de 1573 USD la onza; 2) el crecimiento de las economías de China e India, junto con las políticas económicas de Estados Unidos (Toro et al., 2015), que afectan la dinámica extractiva en diversos países productores.
La minería como explotación de recursos es controversial por las apreciaciones ideológicas que la atraviesan, lo que afecta los intereses de los inversionistas. Según Svampa (2012), al designar como mercancía los elementos de la naturaleza, estos pasan a ser considerados como materias primas. Inclusive la categoría recurso natural "expresa en sí misma esa postura de entender los componentes del ambiente como recursos para fines humanos" (Svampa, 2012, p. 87).
La explotación minera es de tipo extractiva de esos recursos, generalmente, y presenta retos y conflictos particulares en cada país. El interés de este estudio es la inversión en minería extractiva formal, por su importancia para los inversionistas en virtud de que se ampara en un título minero legalmente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional, que le exige el cumplimiento pleno de las normas en los ámbitos minero, fiscal, medioambiental y seguridad social (GDIAM, 2019). Así mismo, esta ha de tener un marco regulatorio firme para entrada y salida de los dineros en el territorio como lo sostienen Ortega-Girones et al. (2009).
En ese orden de ideas, los inversionistas deben sortear distintos temas como la gobernanza de los recursos (Ortega-Girones et al., 2009), los que se derivan de la parte económico-financiera y los asuntos sociales con las comunidades aledañas o implicadas, donde se deben manejar, con mucha cautela, los procesos de relacionamiento e inserción en sus territorios, de tal suerte que se evite el desplazamiento y la expropiación de suelos, y se tengan en cuenta las formas de vida de las comunidades (Ayinpoya-Akafari et al., 2021).
Parte de los asuntos por resolver para organizaciones mineras se relaciona con el tema de las licencias operativas en los territorios (Ortega-Girones et al., 2009). Grandes multinacionales mineras, según Horta-Gaviria y García-Rodríguez (2022), están impactando negativamente los conflictos sociales, económicos y políticos de América del Sur y del Caribe, pues la licencia social de operación otorgada a las mismas no logra reducir los problemas sociales en los territorios -sin que se visibilicen soluciones-, y los esfuerzos por la expansión de la minería en Latinoamérica también resultan cuestionados, pues las empresas ingresan a los territorios con el argumento de generación de empleo y promesas de más y mejores condiciones laborales, que luego se materializan en la tercerización laboral (López-Sánchez et al., 2017, p. 66), que deja por fuera las capacidades de habitantes de la zona. Adicionalmente, también se ha señalado el tema de la no-formalidad y las dificultades en la titularidad de derechos sobre los predios mineros (Broder et al., 2014), lo que concierne al orden institucional.
La gobernanza de los recursos, desde un esquema institucional, se rige por las orientaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y los lineamientos del Banco Mundial, en lo que denomina su cadena de valor (Ortega-Girones et al., 2009). Es importante contar con la definición de un marco de políticas e instituciones firmes que arbitren y tramiten permisos para regular la actuación de empresas formales en los sectores extractivos, pero que también mitiguen el efecto de la informalidad que sobreviene tras el proceso formal. Se determinan así los regímenes de propiedad (e. g., leyes de concesiones), marcos tributarios (e. g., tratamiento fiscal específico de estos sectores) y mecanismos de ahorro, distribución y uso de las rentas públicas provenientes de estos sectores (e. g., fondos de inversión y estabilización), así como otras funciones de ordenamiento de las actividades asociadas a los sectores extractivos de recursos naturales (Altomonte & Sánchez, 2016).
En otros contextos, Yakovleva y Vásquez-Brust (2012) evidenciaron la adaptación y el compromiso por parte de organizaciones mineras de acciones de responsabilidad social corporativa al contexto local y social donde se desarrollan las actividades para mitigar los efectos potencialmente negativos ante las comunidades afectadas.
La IED representa una fuente de financiación positiva para el crecimiento económico a largo plazo, que aporta al mejoramiento de la calificación de la mano de obra, estimula la productividad, contribuye a la transferencia tecnológica y fomenta la competitividad del país. En sentido macroeconómico, esta favorece las finanzas públicas, al ser fuente de recaudo de rentas; posee efectos positivos en la balanza de pagos cuando los capitales no superen la remisión de utilidades (Amézquita-Bravo & Gómez-Barrera, 2018); estimula la productividad y las cadenas de valor, y mejora las economías locales, donde se llevan a cabo las operaciones asociadas a dicha inversión.
El estudio es de tipo exploratorio, modalidad cualitativa y tipo hermenéutico (Taylor & Bogdan, 1987); este pretende develar los actuales retos para la IED, de un modo interpretativo a partir de una indagación profunda con participantes clave del sector minero, quienes, siguiendo a Bernard (2006), se identificaron gracias a un mapeo de las principales inversiones en minería en Colombia y en Antioquia, donde actualmente se generan mayores ingresos por grandes compañías en producción a gran escala de materias primas como oro y plata, tales como la compañía Continental Gold, adquirida por la China Zijin Mining (en municipio de Buriticá), el proyecto Quebradona de Anglo Gold Ashanti (en municipio de Jericó) y el proyecto de gramalote de B2Gold/Anglo Gold Ashanti (en municipio de San Roque).
Se elaboró un cuestionario guía para las entrevistas con preguntas enfocadas en determinar los problemas relevantes que la inversión ha enfrentado con relación a la gobernanza de los recursos, a asuntos de tipo económico y financiero, y a los temas con comunidades. Algunas preguntas fueron ¿Cuál es su apreciación respecto a los aspectos y dinámicas para el desarrollo de proyectos mineros en Colombia? ¿Cuáles son las dificultades presentes para la IED? Para evitar sesgos en las respuestas, se les indicó siempre hablar desde la experiencia en la carrera minera. En la determinación del impacto de los problemas se preguntó: De las dificultades mencionadas y evaluadas, ¿cuáles han tenido mayor impacto en el desarrollo de la labor minera? Y, a su vez, ¿de qué orden(es) es(son) el(los) impacto(s) de las dificultades? (En términos de retraso, impactos económicos o aspectos sociales que afecten el proyecto). Igualmente se les pidió valorar la importancia de los retos identificados.
La selección de informantes fue discrecional o por juicio (Taylor & Bogdan, 1987), con base en el conocimiento y criterio profesional frente a las características de lo estudiado. La convocatoria se realizó con contactos del sector minero, bajo la estrategia "bola de nieve" con gerentes del sector. Se logró concretar la participación de 11 personas. El trabajo de campo se realizó entre mayo y agosto de 2021.
No hubo límites en edad ni género, y se buscó que tuvieran conocimiento de la realidad en la gestión de organizaciones relacionadas con la IED en minería. Se obtuvieron los consentimientos informados de los participantes para la grabación de la entrevista y el tratamiento de datos personales con la respectiva reserva y anonimato para elaborar los resultados del estudio.
El análisis de la información se ordenó en tres categorías: 1) gobernanza de los recursos; 2) asuntos económicos y financieros y 3) temas sociales sin entrar en detalle en asuntos de conflicto armado, lo cual, por su naturaleza, rebasa los intereses de este trabajo. En cada categoría se conceptualizó cómo se expresaron y la valoración consolidada se presentó en verbatims ilustrativos que facilitan su comprensión.
Existe consenso sobre el gran potencial minero en el país. Los informantes ven en esa actividad la promesa de ingresos robustos, lo cual es un motivador para los inversionistas y "que todavía falta mucho por explorar y explotar" (Informante 6, comunicación personal, 14 de junio de 2021). Algunos entrevistados señalaron bloques para agrupar motivaciones de inversión, el primero se asocia al reconocimiento de la riqueza geológica del país, representado en un gran potencial de reservas minerales. El segundo es el potencial de regulación, un factor relevante para la gobernanza de los recursos, aunque reconocen la falta de alcance y cobertura actual en esa materia. El tercero se relaciona con la infraestructura vial y de acceso, la cual es moderada (todavía hay carreteras por mejorar). Señalan que se dispone de buen servicio eléctrico y muy buena mano de obra. Apuntaron, además, al trabajo internacional del gobierno, que muestra a Colombia como un país que le gusta y cree en la minería. Sin embargo, se subraya que cuando vienen los inversionistas se topan con algunas dificultades que contradicen dicha presentación.
Un primer problema para los inversionistas es el otorgamiento de títulos mineros, que no se ajusta a las orientaciones del Ministerio de Medio Ambiente, pues ocasionalmente, los títulos pertenecen a predios en áreas protegidas, lo que entra en conflicto con la finalidad minera por el desconocimiento de los mismos funcionarios. Las disputas en el manejo del suelo, entre autoridades nacionales y municipales, es un inconveniente que retrasa las inversiones: "El gobernador de Antioquia, por ejemplo, con la ordenanza 32, en el Plan de Ordenamiento Territorial, dice que no puede haber más del 15 % de minería, entonces con el gobierno nacional se cruzan las normas y genera ambigüedades" (Informante 6, comunicación personal, 14 de junio de 2021). Y aclara, "Aunque la autoridad nacional prima, en el camino de la disputa local se genera un conflicto social, con mucho vicio, como cuando uno compra una casa, pero le viene con muchos enredos que cuestan" (Informante 6, comunicación personal, 14 de junio de 2021).
El uso del suelo muestra las contrariedades entre las divisiones administrativas, territoriales, políticas y de la falta de discusiones internas en el gobierno, las cuales generan que hoy, por ejemplo, un alcalde tenga la autonomía de su uso, "pero al mismo tiempo el gobierno nacional considera que tiene la legalidad y la normatividad correspondiente para decir que es el titular autónomo" (Informante 1, comunicación personal, 6 de mayo de 2021).
Un reto grande es lograr la estabilidad jurídica, esta es esencial para la tranquilidad de los inversionistas, pues evitan estar expuestos a cambios legales constantes. El Informante 7 señaló: "Con el marco jurídico no importa la legislación que sea, siempre y cuando no la cambien constantemente", importa la estabilidad y certidumbre que brinda dicho marco. Hay una particularidad con Antioquia, señalada por los participantes, por ser un departamento que tiene autonomía, es el único con autoridad minera delegada que no se rige por la autoridad minera nacional, es lo que diga el gobernante de turno, entonces "si al gobernador no le parece firmar contratos, no se firman" (Informante 7, comunicación personal, 23 de junio de 2021).
Varios de los participantes señalaron dificultades en la obtención de permisos ambientales por parte de las autoridades dado que no tienen clara la ruta del proceso. La delimitación de áreas protegidas y las exigencias a los proyectos extractivos hacen oneroso e inviable el esquema:
Te entregan un título minero y una alternativa es hacer la solicitud de sustracción de área, el porcentaje de éxito es de 5 %; por ejemplo, estoy en una sustracción de área donde me piden que ponga una cámara trampa para el jaguar por un año, en la zona donde nunca se ha visto pasar uno, eso retrasa el proyecto (Informante 2, comunicación personal, 11 de mayo de 2021).
Otros casos se relacionan con la documentación del registro de comerciantes de minerales (RUCOM), que sufre constantes cambios en sus exigencias, lo que genera desestabilización para los inversionistas. Eso muestra falta de seriedad por parte de agentes del Estado, afectar las reglas de juego repercute en altos costos, no previstos, para los inversionistas: "la inseguridad jurídica es un gran riesgo" (Informante 3, comunicación personal, 14 de mayo de 2021). Este mismo informante indica que es más barato mantener títulos mineros en países como Chile, Perú, etc. En Colombia es dispendioso obtener el título minero, al respecto, el Informante 4 señala aspectos negativos como los tiempos sin delimitación de otorgamiento:
Después de conseguir un título se arma un programa de trabajo, se mandan los geólogos a realizar muestreo. El próximo paso es perforar y para esto se tienen que solicitar otro sinfín de permisos, que toman mucho tiempo también (permiso de uso y descarga de agua, para los taladros, para vertimientos) para realizar una perforación... (Comunicación personal, 19 de mayo de 2021).
En esos procesos el inversionista asume costos operativos y administrativos porque debe abrir la empresa para que funcione y se sostenga la solicitud de contrato de concesión, pero "La incertidumbre sigue siendo el tiempo de espera a que el gobierno decida el sí o el no" (Informante 3, comunicación personal, 14 de mayo de 2021). Esa incertidumbre es molesta, dado que "no se puede planificar..., y hacerlo implica pagar el canon de arriendo y el salario del personal ocupado cada mes sin claridad de cuándo se recibirá el papel de autorización por parte del gobierno" (Informante 4, comunicación personal, 19 de mayo de 2021).
De las valoraciones de los participantes se extrae que el tema clave se relaciona con disputas entre el nivel nacional y el local sobre el manejo de suelo y subsuelo. Segundo, identifican los procesos jurídicos que afectan los proyectos por el desconocimiento de un marco regulatorio específico. Tercero, observan incoherencias en el marco regulatorio.
El informante 6 señala desconocimiento desde la autoridad minera respecto de lo que titula: "hacer minería es entrar peleando", eso refleja un desconocimiento, por parte de la autoridad minera, de lo que titula frente al territorio y viceversa. La percepción de lentitud en los procesos se asocia al peso de los procedimientos burocráticos de solicitar permisos. Al respecto el Informante 4 señala:
En este momento la agencia está desplegando un catastro minero digital, una base de datos de todas las concesiones mineras, ellos dicen con orgullo que van a disminuir el tiempo para procesar una solicitud de un promedio de 12 a 3 meses, en el contexto colombiano eso es fantástico, sí, pero en el contexto global es ridículo porque en otros lugares se puede conseguir en pocas semanas (Comunicación personal, 19 de mayo de 2021).
Para entender los desafíos que han experimentado los expertos con el tema de gobernanza de los recursos y los retos más determinantes para la IED, se presentan apreciaciones sobre errores institucionales: "esos procesos comprometen la seriedad del Estado., o sea, hay muchos errores estructurales cuando el gobierno tiene títulos mineros en zonas de reservas, parques o áreas protegidas" (Informante 1, comunicación personal, 6 de mayo de 2021). Otro error común es cambiar la norma una vez se ha otorgado el título. Igualmente hay inconsistencias cuando ya se tiene un título pues crean zonas de reserva, porque no se pusieron de acuerdo dos ministerios (de minas y de medio ambiente) en establecer un solo catastro minero que delimitara correctamente las zonas a proteger.
Desde la gobernanza de los recursos se impacta el marco tributario y las regalías a la nación. Esto afecta la percepción de las comunidades frente a un proyecto y repercute en temas complejos respecto al relacionamiento con ellas. Antes, las comunidades sentían que recibían buenos dineros de la minería extractiva y percibían inversión social en sus territorios; ahora se sienten "tumbados" porque no se ven priorizados en el uso de recursos a los que tienen derecho. El gobierno lo entendió y emprendió, en 2018, un cambio en el uso de las regalías para mitigar esos inconvenientes perceptuales.
En la exploración, debe facilitársele a la empresa exploradora que parte de su pago también llegue a la comunidad en impuestos para que realmente "la comunidad o la autoridad local, digan sí, que bueno, ¡vinieron a explorar! A la autoridad local no le queda nada, si la autoridad local recibiera regalías por parte de la exploración del gobierno nacional siento que sería mucho mejor" (Informante 6, comunicación personal, 14 de junio de 2021).
El tema de los organismos de control (procuraduría, contraloría) refleja tranquilidad a los inversionistas. Sin embargo, el Informante 10 afirma:
Yo tengo un sentimiento de que eso a veces colapsa los sistemas administrativos, porque los funcionarios tienen mucho miedo de los controles, entonces muchas veces dejan de revisar o de tomar decisiones de aprobación porque los controles y la exigencia que hay sobre los proyectos extractivos son mayores a cualquier otro gremio, ahí es donde se demoran mucho más los trámites (Comunicación personal, 23 de Julio de 2021).
Se presume que la lentitud de aprobación puede relacionarse con la aplicación de controles. El mayor desafío de los representantes de IED para el sector, específicamente el auroargentífero, está relacionado con la gestión del conjunto institucional, de las políticas y del control. Cada dificultad en este tema tiene una historia, un contexto y un actor diferente; eso permite mostrar la complejidad del asunto de la estructura general del gobierno, cuyo accionar mancomunado rige el funcionamiento de los sectores extractivos. El sistema actual tiene múltiples falencias que modelan el marco de gobernanza de los recursos y causa dificultades que comprometen la seriedad del Estado.
Este tema fue evaluado en dos partes. Primero, la indagación de los inconvenientes relacionados con la banca. Segundo, el impacto económico-social que sortean los gerentes. Los problemas relevantes se relacionan con dificultades bancarias para acceder a recursos enviados (de fuera) y enviar dinero desde el país. Se dificulta adquirir terrenos necesarios para la operación, seguida de la contribución económica de la explotación minera a la satisfacción de necesidades básicas y la reubicación de comunidades, lo que repercute, por su alta inversión, en la implementación económica de programas de inversión social.
El sistema financiero del inversionista en el exterior es quien financia los proyectos, pues el sistema local es reacio por temor a facilitar entrada y salida de capitales, por consideraciones de dinero "no lícito": "Abrir una cuenta de una empresa minera es prácticamente como si dijeran que es un criminal" (Informante 1, comunicación personal, 6 de mayo de 2021). El mismo informante argumenta que "el sistema local financiero nunca va a prestar dinero para este sector, ni siquiera para la apertura de una cuenta por políticas de los bancos y obtener una póliza para el minero es un proceso titánico", son pólizas ambientales que deben adquirirse por ley, pero lograrlo es una proeza.
Sobre las devoluciones de impuestos promovidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ante la exportación de materias primas, se advierte que cuando un poseedor de títulos quiere venderlos, por medio de las entidades financieras locales, es imposible por ser parte del negocio minero, "no importa si fue entregado por una entidad del Estado, así la DIAN me devuelva un dinero importante, el sector financiero privado no lo permite" (Informante 2, comunicación personal, 11 de mayo de 2021). El sistema bancario local no facilita la inversión foránea: "Cuando se inicia la recepción de inversión directa, la primera piedra en el camino es abrir una cuenta bancaria en Colombia; para todos es un gran reto y el que lo logra, es digno de aplaudir" (Informante 3, comunicación personal, 14 de mayo de 2021).
En la industria minera "la de menor tamaño esta vetada para el sector bancario nacional, a menos que seas una persona conocida por el sistema, como es el caso de grandes empresas mineras" (Informante 9, comunicación personal, 12 de julio 2021). Algunos bancos temen conductas de lavado de activos con dicha actividad; "los bancos no quieren abrir cuentas porque solamente ven riesgo de lavar dinero, riesgo de ingreso de efectivo por cuenta de los ilegales, riesgo de lavado de activos en el sector de oro, y piensan entonces que en el mundo de la minería todo el mundo es un criminal" (Informante 4, comunicación personal, 19 de mayo de 2021).
El gobierno conoce esas dificultades pero no ha logrado soluciones, por lo que se genera un círculo vicioso: "La Agencia Nacional dice 'Ok' sí, vamos a darte una concesión, no tienes cómo pagarlo porque no te dan una cuenta bancaria y sin esto, no puedes abrir tu empresa con una s. A. s." (Informante 4, comunicación personal, 19 de mayo de 2021). Además, es limitado el acceso a recursos por parte de los bancos: "En Colombia no nos prestan ni siquiera para la operación, para pagar nómina" (Informante 11, comunicación personal, 4 de agosto de 2021), a lo que se adicionan las dificultades para obtener la póliza ambiental, que es una exigencia normativa. Esto evidencia que el problema "se relaciona con la falta de educación en temas de minería en todos los ámbitos" (Informante 7, comunicación personal, 23 de junio de 2021). De forma contundente se señalan las contradicciones del sistema, que se evidencian en falta de aportes y compromiso financiero de los bancos:
La banca dice que la minería es mala y que destruye, pero, la realidad es que se sigue cocinando con gas, movilizando carros con petróleo, utilizando celulares con circuitos digitales, usando joyería y relojes tecnológicos y viajando a Europa en aviones con aleaciones de metales, ahí la minería no es mala.el problema es no satanizar la bancarización para el sector minero, y el Estado tiene que actuar (Informante 8, comunicación personal, 9 de julio de 2021).
Un desafío para los representantes de IED, después de la gobernabilidad, es la gestión del recurso financiero (entrada y salida del dinero) en sus proyectos, especialmente con el sistema bancario colombiano.
El factor social es el tercer pilar para sortear. Los expertos, en los temas de importancia para la gestión de recursos de la IED, subrayaron estos subtemas: 1) El manejo de la preocupación de la sociedad por la alteración de las formas tradicionales de vida (aumento de prostitución, alcohol y drogas); 2) el seguimiento adecuado para evitar el incumplimiento de acuerdos de las compañías a la comunidad, que pueda ser fuente de futuros conflictos; 3) la preocupación por las afectaciones a la salud de los habitantes cercanos (presuntamente por la ejecución del proyecto), y 4) los impedimentos por parte de la comunidad para ejercer el desarrollo de la actividad minera: "Hay muchos dueños de tierras prospectadas que creen tener una fortuna porque profesionales han analizado superficialmente sus terrenos y creen que tienen potestad para sabotear un proyecto" (Informante 1, comunicación personal, 6 de mayo de 2021). Es clave evitar los conflictos con la vinculación participativa de la comunidad en el proyecto y se debe manejar adecuadamente la extracción ilegal, siempre presente tras la minería formal.
Varios de los temas enunciados se asocian a las expectativas y la sensibilidad exacerbada de las comunidades; saben que habitan territorios con algún mineral explotable. Al ingresar a una municipalidad, el ruido en la comunidad que genera conflictos sociales es producto de la desinformación y del desconocimiento inicial de la población sobre el negocio minero; este se une con temas ambientales, promovidos, en parte, por asociaciones con mitos, tabúes y malos ejemplos de la minería formal, tradicional e informal, en otros lugares.
Las comunidades que tradicionalmente no han tenido minería la perciben negativamente, lo que genera incertidumbre para la población y dirigentes de las empresas mineras y exige brindar claridad a través de una socialización exhaustiva para generar conciencia de que esta industria no es sencilla y que en cada fase del proceso hay que invertir mucho dinero, del cual la sociedad también se beneficiará.
Algo diferente ocurre con las municipalidades donde la minería es la principal fuente económica, allí es más expedito el acercamiento con las comunidades, están más dispuestas a aceptar el desarrollo de proyectos, desde la exploración hasta la explotación. La llegada del proyecto, refieren los entrevistados, genera exigencias respecto a sus necesidades básicas, lo que en particular se da en procesos de exploración, donde, en ciertas ocasiones, las pequeñas y medianas empresas no tienen la capacidad para solventarlas; además, son conscientes de que, en ciertos lugares donde se hacen los sondeos mineros, padecen el abandono gubernamental, pero no pueden suplantar sus funciones. Mientras una compañía y su comunidad generan un entendimiento mutuo, el gobierno y el Ministerio de Minas deben generar mecanismos que ayuden a través del conocimiento de ambas necesidades.
En Colombia ha habido avances en los protocolos de ingreso para exploración a la propiedad privada por parte de los profesionales de geología de las compañías, antes no existía un formalismo y se generaban dificultades que incomodaban a los dueños. Esto se ha formalizado mejor con los propietarios, gracias a un manejo adecuado desde el área de responsabilidad social de las empresas.
Se señala que existe una indebida politización de la minería generada en discursos políticos que la muestran negativamente: "muchos políticos se han beneficiado de vender la idea de que es mejor no tener minería" (Informante 9, comunicación personal, 12 de julio de 2021), sin importar si su enfoque es sostenible. Esto causa animadversión de algunos sectores sociales, que no aceptan la entrada de empresas a sus territorios.
Es recurrente el sentido de tejido que se crea entre la actividad minera y la comunidad: "Una mina no puede estar aislada de las necesidades de la comunidad. Lo tengo muy claro y hay que hacer un buen mecanismo que funcione, para hacer la boda (mina y comunidad)" (Informante 4, comunicación personal, 19 de mayo de 2021); el compromiso con la comunidad desarma la resistencia social ante los proyectos. Aunque hay actividades en pro de lo social, no puede esperarse que las empresas se hagan cargo de todas las necesidades de la comunidad y suplan la ausencia del Estado en los territorios. Se reconoce que hay mucha desinformación sobre el alcance y la forma de la minería formal, que lleva a que "las comunidades satanicen la minería y la inversión" (Informante 8, comunicación personal, 9 de julio de 2021).
Otro reto sobre potenciales riesgos sociales es la generación de confianza a través de una comunicación fluida y transparente con las comunidades: "es importante demostrarle a la gente lo que se está haciendo" (Informante 1, comunicación personal, 6 de mayo de 2021), y las repercusiones en beneficio de todos, que es algo incluyente, ante cuyas declaraciones la empresa debe ser coherente con sus actos. La comunicación debe ser clara con los empleados, pues ellos son la imagen de la organización ante las comunidades. El trabajo social es de mucha importancia: "somos cercanos a la alcaldía y trabajamos de la mano con ediles y juntas de acción comunal para tratar de hacer programas de mejoramiento continuo de las comunidades" (Informante 2, comunicación personal, 11 de mayo de 2021).
Sobre los protocolos internacionales, el Informante 4 apunta: "La tendencia ya en este rumbo es ESG (environment, social and governance) y a nivel internacional se están desarrollando estándares para las empresas". Esto contempla un extenso trabajo con las comunidades, no de asistencialismo sino de considerarlas como un actor relevante: "hay que apoyar los emprendimientos, porque en la medida en que la comunidad crezca, se apoya con el hecho de generar proveedores con ellos, se les paga por los servicios" (Informante 6, comunicación personal, 14 de junio de 2021), lo que se evidencia en este otro verbatim: "La mina tiene que comprometerse a comprar todo en la región. No traerlo de otros sitios, y se tiene que incluir a los emprendedores en la cadena de valor" (Informante 8, comunicación personal, 9 de julio de 2021). Esa modalidad empuja el crecimiento de la economía local y vincula la empresa minera con distintos actores de la comunidad.
Algunas estrategias de las empresas para vincularse con la comunidad y el territorio son definir bien los costos de reposición de predios a adquirir para evitar desplazamientos, detrás de lo cual puede sobrevenir rabia y frustración; respetar los empleos que hay en la región, y evitar convertir, por ejemplo, a empleados de agricultura en mineros. La mano de obra debe venir por convocatoria, y sobre todo que vengan de otras zonas si la gente local está bien ubicada. La empresa debe contemplar también planes de mitigación en caso de afectaciones a la salud de la población. En ese sentido, las empresas mineras se adaptan a las dinámicas locales. También se busca que los trabajadores tengan cerca a sus familias, pues la idea es aportar a la calidad de vida de la comunidad.
Otro tema importante es que "El negocio minero es de largo plazo, las compañías deberían incentivar desde el principio el apoyo a jóvenes para que se profesionalicen en universidades para desempeñar a futuro cargos de mano de obra calificada, con eso se evita traer expatriados" (Informante 8, comunicación personal, 9 de julio de 2021). Un buen esfuerzo para mitigar la resistencia social es mostrar la orientación de la empresa a la inclusión:
Entonces nuestro mayor esfuerzo es demostrarle a la gente que todos caben, como ejemplo: en Jericó vamos a ocupar tres zonas que eran ganaderas y fincas, lo único que hay eran dueños de unas cuatro fincas que nos las vendieron y que tenían ganado; eso se va a reemplazar por una mina de cobre pero todo lo que está alrededor se puede seguir haciendo..., tener un mejor turismo, tener una mejor agricultura, etc. Eso ha sido muy difícil de vender, pero para mí es la esencia del crecimiento (Informante 9, comunicación personal, 12 de julio de 2021).
Este mismo informante indica: "en Jericó estamos muy bien, ya estamos en el 62 % de aprobación... porque estamos haciéndolo de manera directa con la comunidad, sin intermediarios", se han definido claramente los compromisos con la comunidad y se vigila su cumplimiento, en consecuencia se observa reciprocidad por parte de la empresa. Se da claridad, se les muestra con mecanismos de realidad virtual las intervenciones en el territorio, se han hecho maquetas, y todo se transmite en lenguaje sencillo y muy visual. Otra de las experiencias y retos ha sido la retribución a la comunidad donde se asienta la mina, con opciones que diversifiquen actividades económicas:
Nosotros siempre hemos trabajado de la mano de las comunidades con proyectos agroproductivos, que la gente tenga una manera de sostenerse sin que sea dependiente de la minería; tenemos programas de apicultura, establecimiento de 1200 Ha de caucho, hemos creado alianzas público-privadas con cooperación internacional para establecer otros elementos productivos (Informante 10, comunicación personal, 23 de julio de 2021).
Los gerentes saben el papel que juega la comunidad y la importancia del relaciona-miento efectivo, ven a la comunidad como un cliente al que también deben aportarle para satisfacer sus necesidades. Cabe mencionar que puede ser una fuente de conflicto y de pérdida de credibilidad que en la fase exploración las comunidades y la autoridad local no reciban nada; la colectividad puede suponer que desde ese momento hay ingresos ocultos y con ello se afecta la confianza en los inversionistas.
Entre los factores clave que sortea la IED en Colombia, en orden de relevancia, se encuentran la gobernanza de los recursos, los aspectos económicos y financieros, y los aspectos referidos al factor social. La gobernanza de los recursos implica procesos administrativos, cuya inexistencia o poca claridad, limita el interés de los inversionistas; esta amerita una revisión detallada desde lo permitido por el marco regulatorio, su estabilidad, así como las disposiciones para otorgar licencias que permitan ejecutar la operación sin tropiezos para el inversionista que viene confiado en el sistema. Dicho análisis debe enmarcarse desde la coherencia con las orientaciones ministeriales y de los entes territoriales (Altomonte & Sánchez, 2016), y bajo una mirada coherente con los planteamientos de Ortega-Girones et al. (2009) respecto a sus aportes frente a la cadena de valor. Es clave para el inversionista extranjero la existencia de un marco regulatorio estable que sea garante de su actividad, no afecte sus intenciones y facilite la aplicación de los recursos; en palabras de Ortega-Girones et al. (2009): debe existir un catastro minero ordenador de los procesos y procedimientos, el cual, a su vez, es una tabla de salvación para la minería artesanal y a pequeña escala.
Un tema relevante es la titularidad del suelo, que replica lo vivido durante la minería española, donde se señaló que el gran problema a superar fue el acceso a la titularidad o al usufructo de las concesiones (Broder et al. 2014). Cuando se definen con claridad las zonas a respetar, según el ordenamiento del territorio, y el otorgamiento de títulos mineros se permite el aprovechamiento del suelo bajo licencias ambientales sin contratiempos y pueden efectuarse las fases de exploración y explotación por cuenta de inversionistas extranjeros para usufructuar las concesiones, tal como lo muestran los logros en Argentina, que pasó de cuatro empresas inversionistas extranjeras en minería en 1989 a cerca de 80 en 2009 (Ortega-Girones et al., 2009).
Los impactos de las dificultades en la gobernanza de los recursos generan retrasos que afectan directamente el otro componente asociado al tema del manejo financiero y económico por la incertidumbre en los procesos a realizar: títulos, licencias, peticiones, firma de contratos y puesta en funcionamiento de la empresa. Este problema puede, a su vez, desmotivar a los inversionistas porque ellos vienen de buena fe, arriesgan capital, toman la palabra y la intención del gobierno en la promoción del territorio como oportunidad de explotación; hacen su parte en las cadenas de valor, pero al ser endeble la seguridad jurídica se dificulta la planificación y ejecución idónea de los proyectos sobre la base de flujos de caja realistas.
El panorama económico y financiero requiere una urgente atención del gobierno y acción del sistema bancario establecido para facilitar el negocio minero con la entrada de capitales y la salida de ganancias. En su momento, existieron bancos industriales y entidades financieras dedicadas a promover la inversión en industria, construcción y vivienda; bien podría promoverse un banco minero, como lo sugieren los expertos en minería, capaz de canalizar el flujo de capitales soportado en protocolos apropiados para evidenciar la transparencia de los recursos, que se acoja a las normas aplicables al sector. Sería un sistema de bancarización apoyado por la Secretaría de Minas, que financie e impulse, en el sector bancario, la dinámica de la inversión extranjera.
Son entendibles los motivos del sistema bancario para evitar realizar las peticiones del sector minero (riesgos de lavados de activos, ingreso de dinero a ilegales, etc.) en la etapa de comercialización, así como en la entrada y salida de capitales. Es imprescindible realizar un cuidadoso control de los actores interesados que permita demostrar la limpieza del dinero que llega al país y posibilitar los medios económicos para cumplir con el resto de requisitos mínimos para poder crear una empresa en Colombia (RUT, generar figuras tipo s. A. s., RUCOM, etc.).
Ayinpoya et al. (2021) demostraron la importancia de la actividad minera para el desarrollo económico de las regiones; el hecho de no apoyar a este sector con inconvenientes de tipo estructural, como la manera de incidir en el flujo de entrada y salida de dineros, coadyuva al desarrollo de la extracción ilegal de minerales donde los únicos beneficiados son los grupos al margen de la ley y aquellas personas que no hacen los procesos bajo protocolos. Además, esto no beneficia al gobierno ni a las comunidades y genera impactos negativos en la salud y el medio ambiente.
La educación al sistema financiero y al gobierno sobre qué es la minería y cómo se lleva a cabo, con ejemplos en Colombia y en otros países (Ortega-Girones, 2009), faculta al sistema para cambiar la actual visión negativa generada por acciones que han sido nefastas para la banca por parte de unos criminales que no tienen justificación. Las compañías no temen por presentar todos los documentos legales para demostrar que los fondos provenientes del extranjero son limpios, pero necesitan agilidad y apertura de los bancos.
Sobre lo social, se observa que un actor clave es la comunidad asentada en el territorio donde el capital va a llegar. Las empresas deben desarrollar planes de intervención social acordes con las evaluaciones de impacto propuestas por Mancini y Sala (2018) e incorporar acciones de mercadeo social (Muñoz & Sanclemente-Téllez, 2022) para que el impacto del nombre corporativo y del alcance de la exploración y explotación influyan sobre las expectativas comunitarias sin generar choques. La estrategia de valor debe enfocarse en cuidar a la comunidad para conseguir la llamada licencia social (Nyembo & Lees, 2020), que viene de la comunidad tras la aprobación y el compromiso observado entre la empresa y la explotación minera ante la comunidad, con enfoque sostenible, acercamiento transparente y bien intencionado, escucha activa y enfocados en el "progresamos contigo".
El respeto a la comunidad por las compañías empieza con el conocimiento de su cultura y sus tradiciones; es importante que las personas encargadas del manejo de la responsabilidad social empresarial sepan del negocio para responder a las preguntas que surjan. Las personas que manejan el área social tienen que enseñarles a los trabajadores a conocer la cultura que se desarrolla en esa comunidad para evitar conflictos, aplicando un criterio de inteligencia cultural. Las empresas deben demostrar los principios rectores de la empresa y evidenciar, de manera transparente, el manejo de prácticas ambientales planeadas, los planes que se tienen con la comunidad y los principios rectores de la compañía encaminados al desarrollo sostenible.
Las empresas tienen capacidad económica, esto lleva a que en sus programas sociales puedan satisfacer algunas necesidades básicas donde no hay buena presencia del Estado. Sin embargo, no pueden suplantar la labor de este último ni su acompañamiento, por eso es importante trabajar a través de los dirigentes locales (alcaldes, ediles) y contar con el apoyo de la institucionalidad en el seguimiento del proceso para que la comunidad se empodere y se una al mejoramiento de su propia calidad de vida. El relacionamiento con la comunidad debe realizarse de manera directa y, en lo posible, sin intermediarios. El acercamiento a la comunidad requiere conocimiento de los generadores de empleo para evitar conflicto, pues la llegada de la compañía genera expectativas de nuevas oportunidades y mejor remuneración; lo que se busca es mitigar las afectaciones por la sustracción de su recurso humano.
El adecuado conocimiento de una comunidad requiere ayudas desde las ciencias de la gestión con perspectiva de orientación "minera"; se busca construir lazos de confianza con los lugareños a través de un liderazgo legítimo y reconocido por los distintos actores (Owen & Kemp, 2013), lo que permite alcanzar metas corporativas mientras se aporta al desarrollo colectivo, eso es ganarse la licencia social para operar.
Este trabajo se interesó por generar una referencia documentada sobre las dificultades y los retos de la IED en el desarrollo de proyectos mineros en Colombia y en Antioquia. El mapeo de actores permitió identificar zonas y proyectos para acceder a la selección de informantes clave. Las preguntas a los participantes buscaron determinar los problemas más relevantes que la inversión enfrenta; entre ellos, los tres grandes ejes de análisis fueron la gobernanza de los recursos y los temas de economía y finanzas y de relacionamiento y acercamiento a comunidades aledañas.
Sobre la gobernanza es clave que el gobierno clarifique los procesos de licencias operativas, delimite claramente zonas protegidas, y facilite y cohesione la conversación y directriz entre ministerios, desde el ámbito de lo nacional, y departamentos, desde lo regional, en cuanto a un marco regulatorio consistente y facilitador de procesos para el inversionista. Muchas afectaciones a la entrada de capital se anclan en aspectos proce-dimentales y administrativos del marco regulatorio, así como en intereses de la región frente a los nacionales en el manejo del suelo y del subsuelo. La orientación a concebir un catastro minero agrupa varias dimensiones relevantes que entorpecen la IED.
Otro aspecto relevante se vincula con la economía y las finanzas. No es fácil introducir dineros al sistema si no se tienen los permisos en regla ni hay acople con los intereses locales de los departamentos. La salida del dinero de renta tras la inversión tampoco es fácil, lo que suele afectar el interés de los inversionistas. El dinero queda en cierta forma suspendido mientras se clarifica su finalidad y fuente de ganancia.
Otra preocupación es el tema social. Es fundamental tener siempre en mente que la sociedad es el mejor aliado al momento de realizar operaciones extractivas y que los gobiernos deben procurar marcos estables y facilitadores de la actividad. Así mismo, las empresas deben buscar un acercamiento a las comunidades con transparencia en sus procesos. Si la comunidad comprende las ventajas y los beneficios que los proyectos les brindan, se transforman en un aliado para el desarrollo y cumplimiento de los objetivos en términos productivos, ambientales y sociales. Sin avales sociales los proyectos mineros fracasan.
Algunos requisitos de cumplimiento social facilitan la entrada a mercados internacionales; por ejemplo, demostrar que los metales preciosos provienen de comunidades a las que se les respeta su autonomía y se benefician de la presencia de la mina, también se debe demostrar que formalmente no se hace contaminación de suelos, o en caso de ocurrir se cumplan protocolos de protección acordes con la Agenda de desarrollo sostenible.
Trabajar en minería, exploración y explotación no es fácil, hay que tener pasión y propósito visible ante los entes reguladores, las entidades financieras, los actores locales y los intereses comerciales. Algunas empresas son ejemplos excelentes del lanzamiento de programas para el relacionamiento con las comunidades de una manera sostenible; por ejemplo, una de ellas le apuesta al cultivo del caucho y apoya actividades apícolas como opciones de diversificación económica en la subregión donde tienen operaciones, también hacen un gran esfuerzo por educar a mineros informales, de manera que sean más limpios sus procedimientos extractivos. La atención debe focalizarse en tres pilares: la gobernanza de los recursos con reglas claras; el tema económico-financiero, con claridad en el manejo de inversiones y de retorno, y un análisis detallado de las implicaciones sociales con aportes bien definidos a las comunidades.
Sobre las limitaciones del estudio, vale señalar que el enfoque cualitativo expresa una visión subjetiva del problema desde quienes gestionan empresas mineras; además, no se exploraron actores como los entes gubernamentales ni las entidades bancarias para saber su concepto sobre el manejo actual de los señalamientos que se exponen. Tampoco se aporta una perspectiva de las comunidades a través de la voz de los líderes que permita una visión amplia del problema.
Dicho esto, para futuras investigaciones resultaría determinante triangular la perspectiva desde quienes orientan la política minera del país y contar con la de las regiones -quienes gobiernan y las comunidades afectadas-. Se requiere tener una mirada del sector bancario para conocer en profundidad su rol en la IED tanto en la entrada como salida de capitales. Igualmente es importante determinar el efecto de variables como el conflicto armado y las directrices de sostenibilidad en la minería.
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