Introducción

La efectividad de las políticas públicas que pretenden contrarrestar la inseguridad en las grandes urbes se constituye en uno de los principales problemas de los gobiernos nacionales y locales que, en respuesta a la creciente percepción de inseguridad de sus ciudadanos, ¹ han creado múltiples estrategias para controlar las tasas de criminalidad. Sin embargo, pese a la multiplicidad de mecanismos diseñados con este fin, los resultados relativos al cumplimiento de los propósitos para los cuales estos fueron diseñados e implementados resultan variables. Esta situación le otorga importancia a la evaluación de políticas públicas, como un instrumento que no solo sirve para conocer los resultados positivos o negativos, sino también, como una herramienta que permite detectar las falencias, corregir las estructuras y aportar al desarrollo de las estrategias en seguridad.

Bogotá, la capital de Colombia y siendo el principal centro económico e industrial de la nación, ² ha experimentado, transversal a su vida política y social, el problema de la inseguridad. Incluso, para los años noventa, la ciudad fue catalogada como una de las más peligrosas del mundo y la de mayor índice de criminalidad en Latinoamérica (El Tiempo, 1996, p. 1). Este problema de alta inseguridad en la ciudad ha incentivado la creación de políticas públicas a través de los diferentes gobiernos distritales, las cuales han presentado un carácter heterogéneo y resultados variables. Por ejemplo, en los últimos veinte años, se han utilizado estrategias como las vecinales, la de cultura ciudadana y los pactos locales de seguridad (Vallejo, 1991), que en algunos casos han logrado el control de la criminalidad en la ciudad durante un periodo determinado, pero en otros, no han logrado impactar los niveles de delincuencia.

Una de las más controversiales en los últimos años fue la implementación de la estrategia policial de los puntos calientes (Hot Spot Policing ³ ) durante la Alcaldía de Samuel Moreno (2009-2011). Este modelo de seguridad había sido innovador y exitoso en once ciudades del mundo, en especial estadounidenses (Weisburd & Braga, 2006, p. 233-234). En Bogotá fue aplicada con el propósito de resolver uno de los grandes problemas a los que se enfrentan las administraciones locales, la disyuntiva entre seguridad y recursos, es decir, cómo distribuir de manera eficiente los limitados recursos humanos, técnicos y económicos para obtener un entorno seguro (El Espectador, 2013).

El modelo de Hot Spots Policing propuesto por David Weisburd y Anthony Braga, tiene por objetivo identificar los puntos de la ciudad en los que se concentran los mayores niveles de delincuencia (pueden ser estos calles, parques o manzanas de vecindarios), con el fin de aplicar estrategias policiales focalizadas y de esta forma obtener resultados exitosos en términos de seguridad ciudadana (Weisburd & Braga, 2006). Lo anterior, debido a que se evita el desgaste de la policía, que por altos costos o por un insuficiente número de efectivos no puede controlar todo el territorio, y en segundo lugar, porque permite que se desarrollen estrategias policiales con el propósito de disminuir los niveles de delincuencia y crear espacios de prevención del delito (Bond & Braga, 2008).

Si bien el modelo adoptado en la ciudad de Bogotá contaba con referentes destacables en varias ciudades del mundo, ⁴ donde el descenso del crimen se verificó en la reducción de llamadas policiales, el número de muertes, y la disminución de robos y atracos de todo tipo, existen argumentos que refutan su eficacia y que dan cuenta de sus limitaciones, como la pérdida de legitimidad de la policía frente a la comunidad, debido al control continuo del entorno social, la poca participación de la comunidad en la identificación de sus problemas y, sobre todo, el posible desplazamiento y difusión del crimen (Rosenbaum, 2008). Este debate controversial evidencia que los resultados favorables y desfavorables que se han obtenido de la aplicación del modelo, dependen en gran medida de la manera en que se implementaron las estrategias policiales en las zonas específicas.

Pese a sus limitaciones, las características del modelo resultan muy atractivas para una ciudad grande en extensión territorial y número de habitantes, y de estratificación social marcada como lo es Bogotá. En el año 2009, la Secretaria Distrital de Gobierno, junto con la Policía Metropolitana de Bogotá, identificaron 31 puntos de la ciudad que se denominaron “zonas críticas”, en las que se concentraba el 40% de la delincuencia, según Andrés Restrepo subsecretario de Seguridad y Convivencia (Millán, 2009). Durante el primer año de aplicación del modelo, se intervinieron once zonas críticas las cuales, según la Secretaria de Gobierno, Clara López, registraron una disminución de 18% en los homicidios y 20% en las lesiones personales tras el primer año de implementación (El Espectador, 2013).

De las once zonas en las que se concentraron en el primer año, dos resultan un caso interesante de análisis, ya que tienen características diferenciales con respecto a las otras nueve y similitudes entre ellas. La Zona Rosa (zona crítica: Chicó, El Lago) y la Avenida 19, son lugares en los que se concentra gran número de la población; además, son espacios destinados a múltiples actividades, como vivienda habitacional, estudio, y comercio de carácter formal e informal. También, son puntos turísticamente importantes, debido a que tienen un alto número de bares y establecimientos de esparcimiento. En cuanto a las dinámicas delictivas, en ambos espacios se presenta venta ilícita de drogas, atracos y robos; esto hace que el balance de hurto a personas de estas dos zonas esté dentro de los tres índices más altos de las once zonas; así, Chicó-El Lago contó con 395 hurtos reportados al año y la Calle 19, con 339. También son altas las tazas de homicidio en estas zonas, 8 y 29 casos, respectivamente (Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad [CEACS], 2012).

Ahora bien, tal como se mencionó anteriormente en el primer año de delimitación en zonas críticas, algunas tasas de criminalidad descendieron. Sin embargo, los mecanismos de evaluación de la política pública presentan enormes deficiencias. En primer lugar, existe una carencia de información específica relativa a los resultados de la estrategia de Hot Spot Policing, ya que desconoce la necesidad imperativa de otorgar mecanismos de evaluación diferencial a un modelo que busca distinguir las necesidades distintivas de los territorios en materia de seguridad, es decir, no hay una evaluación enfocada al programa de las zonas críticas. En segundo lugar, porque los mecanismos de evaluación institucionalizados en la política pública no han sido objeto del control ciudadano, ni han sido discutidos por los tomadores de decisión, generando una ausencia real de mediciones concretas sobre el modelo como alternativa para la ciudad.

De este modo aunque el modelo de Hot Spot Policing se planteaba como una alternativa atractiva para la ciudad de Bogotá, lo anterior invita a cuestionarse, ¿de qué manera incidió la estrategia de seguridad ciudadana conocida como Hot Spots en los niveles de delincuencia de Bogotá durante el periodo de la Alcaldía de Samuel Moreno (2009-2011), y principalmente en los casos de estudio de la Zona Rosa y la Avenida 19?

La hipótesis que fue planteada en un primer momento partía del supuesto de que la implementación de la estrategia de seguridad ciudadana conocida como Hot Spots en Bogotá durante el periodo de la Alcaldía de Samuel Moreno disminuyó los niveles de delincuencia en la Zona Rosa y Avenida 19 (El Espectador, 2013, p. 1). Sin embargo, a lo largo de este artículo se demostrará que debido a la desconexión institucional de las entidades distritales, el poco alcance de los estudios académicos para la implementación de políticas públicas y la pérdida de importancia del micro territorio como receptor principal de la intervención policial y de las estrategias de seguridad ciudadana, evitaron que el modelo de los Hot Spots lograra disminuir el delito y la delincuencia en las dos zonas de estudio.

Para demostrar lo anterior, el presente artículo se divide en tres apartados. En el primero, se mencionará el origen del modelo de innovación policial de los Hot Spots y se contrastarán los resultados favorables relativos a la aplicación de este modelo en diferentes ciudades del mundo para extraer cuatro categorías las cuales se constituirán en una herramienta de análisis a lo largo de la presente investigación. En el segundo apartado, se describirá la manera en que se identificaron las 31 zonas críticas en Bogotá y se analizará la formulación y ejecución del proyecto que las intervino, denominado “Prevención de los conflictos urbanos, las violencias y los delitos”.

Posteriormente, el tercer apartado se concentrará en las dos zonas de estudio; allí se describirán las dinámicas criminológicas que se presentaban en cada lugar. Finalmente, en esta misma sección, se pasará a revisar las actividades y estrategias que se direccionaron para enfrentar la problemática de inseguridad y el alcance que tuvieron para modificar las cifras de criminalidad, llevando a que el lector conozca las razones por las que fracasó la implementación del modelo de Hot Spots Policing en Bogotá durante los años 2009, 2010 y 2011.

El Modelo de innovación policial de los Hot Spots

El modelo de Hot Spots Policing ha sido considerado como un instrumento de innovación policial, debido a que rompe con las estructuras tradicionales de las estrategias de seguridad, y combina modelos de seguridad como el Problem Oriented Policing ⁵ y el Community Policing, ⁶ siendo capaz de demonstrar resultados favorables en lo relativo al control de la criminalidad y la prevención del delito.

El origen de la estrategia de los Hot Spots se encuentra en estudios experimentales que derivaron en consideraciones empíricas fundamentales alrededor de las cuales se construyó todo un sistema teórico-explicativo que pretendía constituirse en herramienta de política pública para enfrentar el problema de la inseguridad ciudadana (Weisburd & Braga, 2006, p. 229-231). Así entonces, estos primeros estudios empíricos surgieron de la crítica a las estrategias de seguridad tradicionales, que observaban el crimen desde dos perspectivas: en primer lugar, el proceso mediante el cual el individuo se integraba a los modos de vida delincuenciales, y en segunda medida, cómo las condiciones socio-económicas de las comunidades relacionadas con la privación relativa, el bajo nivel socioeconómico y la falta de oportunidades son el caldo de cultivo de conductas delincuenciales (Sutherland, 1992, p. 12-13).

Frente a estas concepciones criminológicas tradicionales, David Weisburd y Anthony Braga (2006, p. 230) proponen dar importancia al nivel micro del territorio como una unidad criminalística, que no había sido tenida en cuenta para la formulación de las estrategias policiales, debido a su menor rol explicativo en la ocurrencia del delito.

Para Weisburd & Braga (2006), un micro-nivel (llamado Hot Spot), concepto principal del modelo, es la ubicación especifica dentro de los entornos sociales más amplios de las comunidades y barrios que se convierte en el epicentro de cualquier estrategia contra la delincuencia. Dentro de los Hot Spots, además de su identificación como unidad espacial, es importante el reconocimiento de la problemática que se establece dentro del espacio delimitado, y de esto dependerá el tipo de mecanismos policiales que se desarrollarán. Aquí, modelos como Problem Oriented Policing y Community Policing entran a ser componentes fundamentales de los Hot Spots como estrategias de seguridad. ⁷

También, existen enfoques críticos al modelo, por lo que se presentará a continuación cuatro categorías que se constituyen como una herramienta para evaluar los efectos obtenidos en las 18 ciudades en las que se ha implementado el modelo y que permitirán evidenciar de manera más específica las limitaciones y las críticas de expertos hacía los postulados fundamentales del Hot Spot Policing. Estas categorías son: el enfoque superficial de problem-oriented policing, ⁸ el aumento de la patrulla (a pie o en vehículos), las operaciones antinarcóticos y el aumento de búsquedas y decomisos de armas, que fueron extraídas del libro The effects of Hot Spots Policing in crime (Braga, et al., 2007).

El enfoque superficial de problem-oriented policing consiste en organizar una intervención policial de servicios dirigidos a la comunidad y ofrecer asesoramiento informal por parte de la policía con miras a la prevención del delito, cambios en el entorno, entre otros, con el propósito de solucionar el principal problema que fue detectado en el territorio delimitado junto con el aporte de los miembros de la zona, empresarios o residentes (Braga, et al., 2007). Los estudios examinados bajo este enfoque fueron los implementados en Jersey City denominado Problem–oriented at violent places; en St Louis, Problemoriented policing at three drug market locations; en Minneapolis Repeat call address policing; en Beenleigh, (Australia) Calls for service project; en Lowell, Policing Crime and Disorder Hot Spots Project, y en Jacksonville, Policing Violent Crime Hot Spots Program (Braga, et al., 2007).

Tras la evaluación de los seis estudios mencionados previamente, se pudo verificar que las llamadas de servicio a la policía –uno de los principales indicadores de delincuencia para medir la resultados de problem-oriented (Salamanca, 2014)– se redujeron en tasas que oscilaron entre 6 y 33%. Pese a este resultado positivo, el mecanismo ha sido blanco de diversas críticas, en primer lugar, porque para realizar la identificación y delimitación de un único problema en la zona, tal como lo propone el modelo de Hot Spots, se imponen la perspectiva policial y el mapeo del crimen según los índices criminales, y se dejan de lado los procesos sociales de participación de la comunidad que requiere toda estrategia de problem-oriented (Papachristos, 2003). Así, al ausentarse la comunidad, la definición del problema resulta ser una imposición policial, acudiendo a prácticas penales rígidas que solo juzgan la responsabilidad del delincuente y no garantizan la verdadera eliminación del problema (Eck & Rosenbaum, 1994).

En lo referente al segundo grupo de estudios, enfocados en el aumento de patrulla (a pie o en vehículos), se mostró no solo una reducción favorable en las llamadas de emergencia, sino también cómo esto había contribuido a la disminución de atracos, robos de establecimientos residenciales y comerciales, hurto de vehículos y motos, y en la reducción en los incidentes de violencia criminal y de violencia callejera. Esto queda registrado en los estudios de Hot Spots Patrol, en Minneapolis; Targeted Beat Program, en Huston; Police presence after terrorist attack initiative, en Buenos Aires, y Foot Patrol program en Philadelphia y Safe Streer Team, en Boston (Braga, et al., 2007).

La mayor crítica a este componente de la estrategia de Hot Spots es expuesta por Rosenbaum (2008), quien pone en duda la legitimidad que tiene la policía en su trato a la comunidad, justificando que la constante vigilancia puede generar que este tipo de tácticas se conviertan fácilmente en un modelo de tolerancia cero (zero tolerance), ⁹ esto, por la imposición de una conducta de control en respuesta a la permanente presencia de las patrullas de policía.

En lo relativo al enfoque de las operaciones aplicadas a la droga, se demostró que esta actividad solo logra impactar en la reducción de las cifras en relación a esta misma problemática y no a la delincuencia en general, es decir las llamadas de emergencia que tenían que ver con la venta de narcóticos se redujeron, de igual manera que los reportes de existencia de mercados ilegales y violencia asociada a la droga, mientras que los crímenes de la zona, como el robo y los atracos siguieron teniendo la misma ocurrencia (Rosenbaum, 2008).

Los estudios que demuestran esta teoría son los realizados en Nueva York, Tactical Narcotics Teams; en Filadelfía, Corners Crackdowns Program; en Jersy, Displacement and Diffusion Study y Drug Market Analysis Program; en Kansas, Crack House Raids, y en Pittsburgh, Police Raids at Nuisance Bars Program (Braga, et al., 2007).

Finalmente, en cuanto al aumento de búsquedas y decomisos de armas, solo se ha practicado un estudio para evaluar este procedimiento. El Gun Project, realizado en Kansas, obtuvo una reducción de 49% de los crímenes con armas en el área (Sherman & Rogan, 1995).

Los dos últimos grupos de estudios muestran resultados positivos, sin embargo, se cuestiona la rapidez con la que sus resultados se disipan, puesto que es un modelo experimental que efectúa cambios, pero no es capaz de trasformar las dinámicas sociales para obtener reducción de la delincuencia en un periodo mayor (Koper, 1995). También pese al reconocimiento positivo sobre la selección de micro niveles para el enfoque de estrategias policiales, se debería tener en cuenta, de manera más amplia, el tipo de recursos que deben ser desplegados pero, sobre todo, la manera en que deben ejecutarse para, de ese modo, tener el control completo sobre el posible desplazamiento del delito que puede generar la división de territorio en fronteras limitadas (Rosenbaum, 2008).

En general, las cuatro estrategias han mostrado tener resultados positivos, en cuanto a la disminución de las tasas de homicidio, robos y atracos e indicadores como las llamadas de emergencia a la policía. Sin embargo, existen cuestionamientos teóricos que deben tenerse en cuenta a la hora de realizar un análisis o evaluación del modelo. Es por eso, que se tomarán las cuatro categorías para analizar los resultados de la ejecución del modelo de Hot Spots en Bogotá durante los años 2009, 2010 y 2011, tanto para observar la reducción del crimen, como los problemas que pudo traer consigo la implementación de este tipo de modelos de seguridad.

1. Los Hot Spots en Bogotá: Una mirada a su origen, formulación e implementación

En Bogotá, el modelo de intervención de los Hot Spots fue implementado mediante el Plan de Desarrollo Distrital 2008-2012, a través del Proyecto Prevención de los conflictos urbanos, las violencias y los delitos No. 402 ejecutado por el Fondo de Vigilancia y Seguridad (FVS). Previamente a la puesta en marcha de este proyecto, el Centro de Estudios y Análisis de Convivencia y Seguridad Ciudadana (CEACSC) de la Secretaria de Gobierno Distrital junto con la Universidad Nacional de Colombia habían realizado el estudio titulado Identificación y caracterización de 31 puntos críticos en Bogotá, con el que buscaban orientar la implementación de los 31 CAI móviles que había adquirido la Policía Metropolitana de Bogotá; este estudio permitió que se detectaran y examinaran 31 zonas críticas o puntos trampa en los que se concentra la criminalidad de la ciudad.

Para entender el proceso antes mencionado, se hará una breve revisión del origen, formulación e implementación de la estrategia de seguridad ciudadana que intervino los 31 Hot Spots en Bogotá durante los años 2009, 2010 y 2011; de esta manera se podrá analizar de manera detallada las estrategias que se focalizaron para estas zonas y los procesos administrativos que se ejecutaron en torno a esta política pública.

1.1. Identificación y caracterización de 31 puntos críticos en Bogotá: Una herramienta de política pública más allá de la implementación de los CAI móviles

El Gobierno Distrital, mediante el Convenio Interadministrativo 458 del 2007, facilitó que el CEACSC y la Universidad Nacional se unieran con el propósito de realizar un estudio para identificar y conocer las características de los lugares trampa en Bogotá, que de acuerdo a la georreferenciación de las violencias y los delitos se han considerados los más inseguros. Lo anterior con el propósito de apoyar la operatividad de la Policía Metropolitana y guiar la correcta implementación los CAI móviles (Gómez, 2009, p. 6).

El estudio de identificación desarrollado por investigadores y académicos de las dos instituciones, ¹⁰ se realizó bajo la visión territorial del fenómeno urbano de la delincuencia, es decir, la investigación se centró metodológicamente en entender la ciudad como un espacio geográfico urbano, que es habitado y creado por actores que tienen intereses propios ya sean económicos, políticos, culturales, familiares o de simple sobrevivencia y por lo tanto, generan en su cotidianidad rivalidades o alianzas. Adicionalmente, se partió del supuesto de que las características históricas y las construcciones sociales que se han desarrollado en los espacios hacen que las divisiones de los territorios sean fácilmente identificables y delimitables, porque cada espacio tiene su propia génesis con su propia configuración (Jiménez & Velásquez, 2007).

Al entender la ciudad como una unidad espacial de análisis, el CEACSC y la Universidad Nacional establecieron tres categorías de observación: el enfoque criminológico, las representaciones territoriales y de percepción, y las formas de apropiación del territorio y la percepción de los ciudadanos (CEACSC, 2012).

Así, bajo estas categorías de observación se ejecutó de manera práctica la selección de las zonas críticas, tomando los datos estadísticos del CEACSC –que en la época funcionaba como el Observatorio Distrital de Convivencia Ciudadana y Seguridad (SUIVD)–, los informes trimestrales del Centro de Investigaciones Criminológicas de la Policía Metropolitana de Bogotá (CIC), los diagnósticos locales de seguridad que han sido desarrollados por los Gestores Locales de Seguridad (G10) y los reportes de fuentes periodísticas, que sirvieron, en primer lugar, para localizar los delitos según su tipología, es decir, si son delitos contra la vida o contra el patrimonio y en segundo lugar, para identificar los componentes de crimen, por ejemplo, en el caso del homicidio se analizó en qué lugar se cometió (dentro de un establecimiento público, en un parque, etc.), qué tipo de arma se utilizó, franja solar (hora del día en que ocurren los hechos), sexo de la víctima, entre otros (Unimedios, 2007). Este procedimiento, permitió construir mapas de georreferenciación del crimen, junto con las características cualitativas del mismo.

Como resultado de la observación se identificaron las 31 zonas críticas. ¹¹ El estudio permitió reconocer al menos una zona crítica en cada localidad, a excepción de las localidades Candelaria, Sumapaz y San Cristóbal, lo que muestra que el delito se presenta en puntos distribuidos en todo el territorio de la ciudad. Las zonas críticas, pese que habían sido identificadas bajo una visión interdisciplinar de la criminología, la georreferenciación y el urbanismo, resultaron ser muy amplias en comparación a los Hot Spots identificados en otras ciudades del mundo, los cuales se caracterizaban por ser fragmentos de cuadra, edificios o máximo una manzana dentro de un barrio. Aquí, las zonas críticas más pequeñas albergaron alrededor de 20 cuadras y las de mayor tamaño llegaron a comprender más de tres barrios. Lo anterior genera que las estrategias focalizadas deban ser diversas, pues requieren ser dirigidas a perímetros mucho más amplios, situación que va en detrimento del carácter específico que busca imprimir el modelo de Hot Spots.

Adicionalmente, el estudio de identificación cualitativa de los territorios sirvió para establecer seis características que al menos debía tener una zona para ser catalogada como crítica. Estas se pueden sintetizar de la siguiente manera:

En el territorio es recurrente el accionar delictivo, los ciudadanos lo perciben como inseguro, hay una alta dinámica en el accionar delictivo y gran afluencia de personas. Sumado a ello, es un espacio con baja regulación de actividades como la prostitución, consumo y expendio de alcohol y de sustancias psicoactivas que presenta problemas urbanísticos por invasión del espacio público, emplazamiento de actividades industriales y talleres mecánicos, también se incluye la posibilidad que la configuración de los lugares se haya relacionado con la acción u omisión de políticas de gobierno (CEACSC, 2012, pp. 5-6).

Esta caracterización, pese a su amplitud y generalidad resulta ser un buen insumo, en la medida que identificó las principales actividades que están imposibilitando el control policial en la ciudad y dan lugar al crimen y la delincuencia.

Por otro lado, el estudio contribuyó a caracterizar las dinámicas delictivas recurrentes que acontecen en la ciudad. Como lo destaca Fredy Cardeño ¹² en su entrevista para Unimedios, la actividad del crimen se presenta con “el paquete chileno, el cosquilleo, el atraco, el raponazo, el fleteo o el bataneo” (Unimedios, 2007, p. 1). Como ejemplo contundente habló de la zona Corabastos-Patio Bonito, donde la delincuencia afecta 50 barrios colindantes a la Plaza de mercado de Corabastos, como son María Paz, Amparo, y Patio Bonito, todo esto debido al comercio de materiales de reciclaje que genera la Plaza y a las mismas dinámicas comerciales de esta; por eso, las actividades de delincuencia se presentan en la madrugada, hora de mayor movimiento comercial en la Plaza, y la gran evidencia se encuentra en el reporte de 228 casos de lesiones personales, 151 de hurto a personas y 58 de hurto a residencia, durante el último año de desarrollo del estudio (Unimedios, 2007).

De esta manera, el estudio Identificación y caracterización de 31 puntos críticos en Bogotá otorgó elementos geográficos, cuantitativos y cualitativos útiles para el diseño de políticas de intervención integral del crimen y la prevención de los delitos en Bogotá y recomendó aplicar políticas táctico-operacionales y socio-institucionales (CEACSC, 2012), con el fin de reducir los factores de riesgo, generadores de violencia y delincuencia en las zonas críticas. Así que para responder a estas directrices se establecieron cuatro tipologías de territorio que se agruparon alrededor de una serie de las actividades, organización urbanística y dinámicas sociales; esta agrupación permitió direccionar la intervención en materia de política pública.

La división en tipologías se constituía como un buen enfoque para afrontar la problemática de las zonas críticas por la vía del modelo de Hot Spots, debido a que permitía identificar problemas delimitados que serían intervenidos con estrategias igualmente específicas. Del mismo modo, al detectar las dinámicas sociales se abrió el espacio para la participación constante de la comunidad, que no solo se pretendía involucrar en la fase de implementación, sino también en el diagnóstico y formulación de los problemas de inseguridad, mitigando uno de los riesgos del modelo en cuanto a la rigidez e imposición policial.

Finalmente, al implementar los CAI móviles como una herramienta de carácter disuasivo, se contribuyó a que este instrumento se convirtiera en un refuerzo para el control policial que se debía proporcionar en las zonas críticas para controlar la ocurrencia del delito. La manera en que se debían implementar los CAI móviles se daba en dos escenarios: en primer lugar, las zonas donde había gran número de establecimientos de expendio de alcohol y de otras sustancias, debido a que en estos espacios se daba una dinámica que generaba la excitación de las personas llevándolas a que cometieran delitos como el homicidio y las lesiones personales. También, en lugares en los que no se podían instalar puntos de CAI fijos debido a las dinámicas delincuenciales y sociales, como la calle 19 con carrera décima que tiene constantes transeúntes y aglomeraciones (Secretaría de Gobierno, 2007).

1.2. El afán político de obtener buenos resultados en corto tiempo

Tras la identificación de las 31 zonas críticas, la administración de Samuel Moreno Rojas (2008-2012) decidió priorizar su intervención fijándola en el Plan de Desarrollo: “Bogotá Positiva: Para vivir mejor”. En este punto, es importante aclarar que las directrices del Proyecto 402 con el cual se iban a intervenir las 31 zonas críticas fueron otorgadas por la Secretaria de Gobierno; sin embargo, la financiación y ejecución estuvo a cargo del Fondo de Vigilancia y Seguridad. ¹³ La anterior aclaración se hace con el propósito de evidenciar la restricción de funciones que tiene cada institución del Distrito, lo que conduce a que estas se limiten exclusivamente al cumplimiento de sus tareas, generando la desconexión y la disminución de la capacidad de ejecución que deberían tener los programas de gran envergadura.

Ahora bien, de cara a la problemática que debía solventar el Proyecto 402, el FVS decidió “priorizar las zonas a intervenir y hacerlo de manera intersectorial e interinstitucional con la participación del sector privado y de la comunidad” (Banco Distrital de Programas y Proyectos, 2010, p. 45). Para tal fin, se establecieron seis metas (tabla 1), que quedaron registradas en el Artículo 33 del Acuerdo 308 de 2008, por medio del cual se adoptó el Plan de Desarrollo. Por sus características cuantitativas, las seis metas buscaban garantizar la ejecución mínima de acciones en torno a la disminución y prevención de los conflictos urbanos, las violencias y los delitos.

Resulta evidente tras el análisis de las metas, que estas minimizaron el impacto del modelo, al restringir las estrategias que se habían sugerido implementar en un primer momento de acuerdo al estudio de identificación de los territorios a seis acciones generales sin discriminación geográfica ni problemáticas diferenciales. En las metas, se refleja el afán que tenía el gobierno distrital por mostrar resultados cuantificables y de impacto, dejando de lado la importancia de encabezar y articular cualquier acción que tratara a profundidad la seguridad en la ciudad, como lo era la intervención de las zonas críticas.

Como resultado de articular las metas que se habían trazado en el Plan de Desarrollo, se diseñó y ejecutó un modelo de intervención, el cual se puso en funcionamiento a partir del año 2009 y estuvo bajo la coordinación del General (r) Luis Alberto Gómez Heredia. Este partió de una metodología matricial de planificación de BPIN, ¹⁴ en la que se relacionaban dos escenarios, el territorial y el de factores de gestión social, económico y cultural que, resultaba ser un modelo novedoso y atractivo a la ciudadanía que priorizaba la problemática de la seguridad en la cotidianidad dentro de la metrópoli.

El modelo pretendía abarcar aspectos que se consideraron esenciales para la transformación del fenómeno de la delincuencia; por eso se centró en la prevención social, para contrarrestar los factores de riesgo social, como la falta de educación y salud, y el desarrollo físico y urbano, que buscaba mejorar los espacios físicos deteriorados y el trabajo con la comunidad.

Si bien, este modelo tenía varias coincidencias con las recomendaciones del CEACSC y la Universidad Nacional en cuanto a la prevención situacional y al mejoramiento del entorno físico, se alejaba rotundamente de la clasificación de los territorios según la georreferenciación y las dinámicas sociales, debido a que no hubo una discriminación de las estrategias que se debían aplicar en las zonas críticas según las modalidades de delito que se habían identificado en cada una de ellas.

Adicionalmente, la generalidad del modelo llevó a que se ampliara la cobertura a actividades no solo enfocadas a resolver temas de seguridad y criminalidad, según lo indicaba el modelo de Hot Spots, sino que se extendió para tratar la educación, salud y recreación.

1.3. La multiplicidad y poca magnitud de las estrategias del proyecto “Prevención de los conflictos urbanos, las violencias y los delitos”

Durante el primer año de implementación del modelo de intervención de las zonas críticas denominadas por la Secretaría de Gobierno como Zonas de Atención Integral de Seguridad y Convivencia (ZAISC), se priorizaron once lugares, ¹⁵ y durante los siguientes dos años se involucraron las veinte zonas restantes. Adicionalmente, se definieron cuatro interlocalidades (mapa 1), que fueron definidas para que cuatro grupos de trabajo (conformados por gestores locales) se acercaran a cada zona crítica, en un primer momento, generando acercamiento a la comunidad, ganando confianza en el territorio y a la vez identificando los actores que estaban involucrados en las dinámicas delincuenciales, desde el generador hasta la víctima (Gómez, 2009).

Sumado a ello, los grupos interlocales desarrollaban un proceso de validación del diagnóstico permanente, en el que mediante herramientas, como consejos locales de seguridad, consejos locales de gobierno, juntas de acción comunal y encuentros ciudadanos, examinaban las modificaciones de la problemática diagnosticada en cada territorialidad. Por último, eran esos grupos los encargados de gestionar las estrategias que apuntaban a disminuir los niveles de delincuencia y cumplir con las metas del Plan de Desarrollo (Fondo de Vigilancia y Seguridad [FVS], 2012, pág. 21).

En la práctica lo anterior llevó a que se perdiera aún más la importancia que tenía la caracterización de las zonas críticas, porque si bien los grupos interlocales tenían claro que habían un lugar específico en el que debían ejecutar estrategias de prevención del delito, las acciones iban a depender de las gestiones que adelantaran los grupos interlocales, bien sea con las Alcaldías Locales, los comandantes de estación y demás instituciones, evidenciando la problemática del proyecto al no haber integrado las instituciones del Distrito desde la cabeza de la Alcaldía Mayor.

La ejecución del Proyecto 402, se caracterizó por tener un enfoque comunitario, debido a que el direccionamiento de la mayoría de las acciones se centró en la concienciación, transformación y mejoramiento de oportunidades de educación, laborales y de bienestar de la población vulnerable. Adicionalmente, el número de campañas de sensibilización y jornadas lúdicas de integración comunitaria, apuntó a que la principal preocupación fuera mejorar las interacciones sociales que se dan en los puntos trampa (Fondo de Vigilancia y Seguridad, 2010).

También se evidenció que al tener un enfoque comunitario tan marcado se dejaron de lado las operaciones de control del delito y las redadas en operativos de decomiso de armas y drogas, entre otras, que no se ejecutaron debido a la poca participación que tuvo la Policía Metropolitana de Bogotá, la cual perdió el papel de principal como ente de control y solo sirvió de apoyo a los gestores locales en algunas zonas. De este modo, el Gobierno Distrital ejecutó un proyecto bajo la perspectiva de Hot Spots, pero en la práctica esta orientación no tuvo lugar, por lo tanto, el esfuerzo de impulsar una visión novedosa para afrontar la problemática de la seguridad se desfiguró por el afán de conseguir resultados visibles.

Ahora bien, reconociendo la amplitud de las estrategias y teniendo en cuenta que no se aplicaron de forma unificada en las 31 zonas críticas, los resultados son variables en ellas, por lo que se dará paso a la siguiente sección en la que se explicará de forma detallada las transformaciones del fenómeno de la delincuencia en la Zona Rosa (zona crítica: Chicó-El Lago) y la Avenida 19.

2. La intervención de la delincuencia en las zonas críticas Chicó-El lago y Avenida 19

Con el propósito de hacer una descripción minuciosa de la transformación del delito en las zonas críticas, se tomarán dos casos de estudio: Chicó-El Lago y Avenida 19. Estos lugares serán caracterizados urbanística, social y delincuencialmente según los hallazgos del estudio del CEACSC y la Universidad Nacional. Posteriormente, se hará mención de los delitos con mayor índice y las modalidades criminales que se presentan en estas zonas, para que se pueda analizar la variación del delito tras la implementación del modelo de intervención de las 31 zonas críticas.

2.1. Chicó-El Lago: Una zona aparentemente segura que continúa siendo un foco de criminalidad y delincuencia

Las características físicas y sociales de esta zona crítica serán explicadas en detalle, a fin de que el lector comprenda cómo las dinámicas espaciales abren oportunidad al crimen en este lugar. Posteriormente, tras una revisión de las estrategias que se implementaron en torno al proyecto 402, se mostrará que estas no tuvieron relación con la tipología del crimen que se había identificado; por lo tanto, la desorientación de las estrategias impidió que estas tuvieran efecto en la transformación de los niveles de inseguridad.

La zona Chicó-El Lago pertenece a la Localidad de Chapinero; está delimitada desde la calle 70 hasta la calle 87 y desde la carrera 9 hasta la Autopista norte. Se caracteriza por ser un lugar de alto flujo de personas, alto tránsito vehicular y gran número de población flotante. Esto se debe a que la zona alberga varias universidades; además, es un zona de trabajo que acoge desde grandes compañías en altos edificios hasta papelerías y centros de fotocopiado en lugares pequeños (Jiménez, 2007). Por la alta presencia de edificaciones arquitectónica-mente modernas y la presencia de vigilancia privada, la población se siente segura en el sector; sin embargo, esta es una percepción errada, puesto que en este lugar se registra una alta ocurrencia de delitos.

Así mismo, en materia de movilidad el flujo vehicular sobre las carreras 15 y 11 y la calle 85 aumenta considerablemente en las horas pico y el mayor tránsito de peatones está relacionado con la ubicación de las estaciones de Transmilenio de las calles 72, 74, 76, 80 y 85. Esta zona en relación con la delimitación geográfica de las 31 zonas críticas, es una de las más amplias, por lo que tiene tres importantes características.

En primer lugar es una zona comercial, en la que se destacan actividades como el ocio en bares, discotecas y clubes nocturnos y la fuerte oferta de artículos de moda entre las calles 76 y 85 y la carrera 15 y 11. Tiene una zona denominada mixta, que alberga servicios hospitalarios, oficinas y residencias, empieza en la calle 85 entre la carrera 15 y la Autopista Norte, donde se ubican una serie de residencias multifamiliares de altos estratos socioeconómicos que han llevado a un proceso de renovación de las fachadas de los predios antiguos y a la construcción de centros comerciales. De la calle 80 al sur, se destacan los servicios de tecnología y computación en medio de centros comerciales. Finalmente, una zona de servicios financieros, comerciales y de educación, se caracteriza por tener pequeños negocios, como misceláneas, ventas de artesanías y restaurantes, además de empresas y ONG, ubicados desde la calle 70 a la calle 72 y los cuales mantienen la arquitectura antigua de los predios que evoca a las ciudades jardín inglesas. (Jiménez, 2007). Las características anteriormente mencionadas permitieron visualizar con mayor claridad las modalidades del crimen que se presentan en la zona, ya que facilitaron el reconocimiento de las dinámicas sociales propiciadas por el uso del espacio, lo que en algunas ocasiones abre la oportunidad para el accionar delincuencial. Por eso, a continuación se explicarán los tres delitos de mayor reporte en Chicó-El lago y la manera en que los delincuentes actúan para cometerlos; dichos delitos son: el hurto a personas con 478 casos (figura 1), el hurto a establecimientos comerciales con 280 y lesiones personales con 73 casos.

En primer lugar, el hurto a personas se da en la mayoría de las cuadras de las zona (anexo 3), en las que se utilizan varias tácticas delincuenciales, como el cosquilleo, que es común que se presente en la zona rosa por parte de niños que se camuflan como vendedores ambulantes; el raponazo, que se da principalmente en la calle 72 por jóvenes, y el atraco callejero con armas blancas, en el que participan jóvenes o habitantes de calle. En las noches, las tácticas más usadas son el paseo millonario, el cual está coordinado por bandas organizadas en complicidad con los taxistas que recogen pasajeros en la zona rosa, y el robo a personas que esperan transporte sobre la calle 72, la Av. Caracas y la carrera 11. Además, es recurrente el uso de escopolamina para cometer actos como el atraco, la estafa y el paquete chileno a personas que realizan transacciones financieras en los bancos de la zona (Jiménez, 2007).

Por otro lado, el hurto a establecimientos se caracterizó por el uso recurrente de armas de fuego y en menor medida de armas blancas. En la noche, se registró que los delincuentes irrumpen en los lugares con llaves maestras o ruptura de chapas. Otra estrategia es el engaño por medio de mujeres atractivas para ganar confianza y realizar robos en el día; esta última técnica representa 44% de los hurtos en oficinas. Las lesiones personales están mayormente focalizadas en las zonas de expendio de alcohol y sustancias sicoactivas, que generan la agitación de las personas, lo que lleva a que participen en riñas y peleas (Jiménez, 2007, p.10).

Después de hacer una revisión detallada de los informes de gestión cualificada, los cuales describen las labores que realizaron mes a mes los gestores locales, se encontró que para el año 2009 las estrategias desarrolladas en la zona Chicó-El Lago estuvieron relacionadas con el apoyo a actividades que habían organizado otras instituciones distritales, pero que se realizaban dentro de la delimitación geográfica de la zona crítica. Este es el caso del respaldo que se le brindó a la Secretaria de Integración Social en el programa de atención a la población habitante de calle, el apoyo a la campaña de la Secretaria de Gobierno “Bogotá sin riñas” y el acompañamiento a la Policía Metropolitana de Bogotá en los 30 operativos de control de bebidas alcohólicas según el Decreto 013 de 2009 (FVS, 2009).

También se encontró que se había designado para esta zona un cuerpo policial adscrito al programa ZAISC compuesto por 14 agentes, quienes deberían coordinar operaciones tácticas junto con los seis gestores de convivencia; sin embargo, no se registran actividades diferentes al control de consumo de bebidas alcohólicas en el espacio público y en los establecimientos que tenían un franja horaria limitada para la venta (FVS, 2009).

Vale la pena mencionar que el aumento de 14 agentes en una zona crítica que abarcaba un espacio tan grande, no iba a representar una gran diferencia si se buscaba obtener una percepción fuerte de control policial tal como lo sugiere el modelo de Hot Spots.

Pese a que las estrategias que se implementaron durante el primer año fueron muy pocas y de escaso alcance, el proyecto tuvo un boom en los medios de comunicación, los cuales registraban su importancia e incluso lo catalogaban como un acierto en materia de seguridad ciudadana. Esto dependió en gran medida del enfoque que le dieron los gestores, quienes se encargaron de publicitar cualquier acción que se desarrollaba en torno a las zonas críticas. Un ejemplo claro fue el alto cubrimiento mediático que tuvo la citación que hizo la Junta Administradora local de Chapinero a los gestores del Proyecto 402 para presentar ante los miembros de la alcaldía el modelo de intervención que se llevaría en las zonas críticas de esta localidad (El Espectador, 2009).

Posteriormente, en el año 2010 solo se registraron dos grandes estrategias enfocadas a la disminución y prevención del delito en Chicó-El Lago. La primera de estas fue una iniciativa de la Alcaldía Local de Chapinero, la cual organizó el foro llamado “Mesa por la vida” el cual pretendía consolidar una estrategia para minimizar los riesgos derivados del consumo del alcohol. El foro contó con la presencia de la Secretaria de Integración Social, la Universidad Nacional, la empresa Bavaria, el Hospital de Chapinero, Asobares y los gestores del proyecto 402 en representación de la Secretaria de Gobierno, los cuales lideraron las iniciativas. Como resultado, surgió la campaña “Plan tu zona rosa”, en el que se desarrollaron acciones de control y pedagogía referentes al consumo de alcohol y a la prevención de la delincuencia en la Zona Rosa durante el mes de diciembre (FVS, 2009).

En segundo lugar, se promocionó la campaña de sensibilización “La recuperación del espacio público depende de todos y todas” que buscaba rescatar el espacio público para el desplazamiento de peatones en la calle 72 entre carreras 7 y 15, y la carrera 15 entre las calles 72 y 85, mediante la concertación del uso del espacio público con los vendedores ambulantes. Esta campaña se realizó en el marco del posicionamiento mediático del proyecto 402 con la propaganda de “Vecindarios Seguros”, que apuntaba a difundir las campañas y resultados de las estrategias de prevención del delito en las ZAISC a través de la radio y la televisión (FVS, 2009).

Finalmente, en el 2011 y con cambio de coordinador del Proyecto 402, las campañas de sensibilización tomaron un nuevo rumbo y fueron modificadas. En la zona Chicó-El Lago se repartieron 10.000 volantes alusivos a esas 5 nuevas campañas (“La justicia por tu cuenta, no cuenta”, “Unidos todos, ganamos todos”, “Usted lo deja, el pillo se lo lleva”, “Yo me aseguro, vivo sin drogas” y “No se la pinte fácil”) y 300 camisetas alusivas a la campaña “La justicia por tu cuenta, no cuenta” que fueron distribuidos en el evento de lanzamiento que tuvo lugar en la plazoleta de la calle 85 con 15, el día 20 de octubre. Adicionalmente, los gestores coordinaron un acompañamiento al Convenio 646 con la Fundación FUNFOSOIN que atendía la población vulnerable en temas sociales, como salud, cultura y acompañamiento psicológico (FVS, 2011).

Para evaluar el efecto que tuvieron estas estrategias, se analizarán las modificaciones estadísticas de los principales delitos, teniendo en cuenta las acciones que se implementaron y la medida en que estas afectaron las dinámicas criminales.

En primer lugar, en cuanto al hurto a personas, la variación que se da entre las cifras del 2008, cuando no se había aplicado ninguna estrategia en esta zona crítica y las cifras del 2011 después de los tres años de intervención, ha sido ascendente, es decir, que se pasó de tener 395 casos reportados por año a 531. Esto indica que las acciones más contundentes contra este delito, que fueron las campañas de sensibilización, la recuperación del espacio público y la atención a población vulnerable, no se constituyeron como mecanismos propicios para disminuir las tasas de criminalidad. Además, se debe tener en cuenta que la mayoría de estos eventos fueron programados para desarrollarse en un día, por lo tanto no iban a tener resultados a largo plazo, ni cubrirían a toda la población residente o flotante que frecuenta este sector para que así se generara un cambio en las dinámicas sociales y en efecto, en las delincuenciales.

En cuanto al hurto a establecimientos, pese a la reducción que se evidenció en la ocurrencia de este delito durante los tres años de estudio, no se puede afirmar que hubo una relación directa con la intervención del Proyecto 402, en la medida en este no aplicó ninguna estrategia que pretendiera la prevención y disminución de este delito. Por otro lado, las lesiones personales se mantuvieron en el mismo rango, pasando de un reporte de 60 casos anuales a uno de 58, lo cual tampoco muestra claramente la influencia que tuvieron las campañas de sensibilización que se implementaron enfocadas a sensibilizar a la población frente al consumo de alcohol y el control policial respecto al mismo, con lo cual se pretendía impedir la excitación de las personas que lleva a que se involucren en riñas y pelas.

Resulta entonces que los efectos del Proyecto de intervención de las ZAISC en Bogotá no generaron resultados favorables en la zona crítica Chicó-El Lago, debido a que no logró modificar a grandes rangos su ocurrencia del delito.

2.2. La Avenida 19: Centralidad oportuna para el crimen

La intervención que realizó el proyecto 402 en la Avenida 19 continuó caracterizándose por la desconexión que se demostró en la zona crítica de Chicó-El Lago, entre las dinámicas del delito identificadas y las estrategias que pretendían alterar esta ecuación del crimen. Sin embargo, por las gestiones del grupo interlocal se logró incrementar el pie de fuerza policial en el lugar.

La zona crítica de la Avenida 19 se delimitó desde la calle 17 hasta la calle 21, entre las carreras 1 y 16. Esta zona es comercial en su totalidad con presencia de alta población flotante proveniente de toda la ciudad, debido a que conecta el sur con el norte. Además, es un lugar percibido como inseguro por las personas que lo frecuentan, debido a la presencia de ladrones y habitantes de calle (Subsecretaria para Asuntos de Seguridad, 2007).

La Avenida 19 se puede dividir en tres tramos, en los que cambian rotundamente los dinamismos, pese a su cercanía. En el primer tramo, entre la carrera 3 y la carrera 7 hay gran afluencia de población flotante, y el tráfico vehicular es lento por la llegada y salida de varias rutas de buses. El segundo es el tramo central, que está entre la carrera 7 y la carrera 10. En este las actividades se dividen en los dos lados de la Avenida 19; en el lado sur se encuentran una serie de ópticas y establecimientos relacionados con la salud visual, y en el lado norte, yacen una serie de establecimientos asociados a los juegos de azar y cafeterías. Por último, está el tramo que va desde la carrera 10ª hasta la Avenida Caracas, en el que continúa la presencia de ópticas en el lado sur y termina con una serie de establecimientos de venta y arreglo de electrodomésticos. A lo largo de todo el espacio hay presencia de vendedores ambulantes y habitantes de calle (Subsecretaria para Asuntos de Seguridad, 2007).

Los tres delitos con mayor reporte en la zona son: el hurto a personas, las lesiones personales y el hurto a establecimientos comerciales (figura 3). El hurto a personas se presenta sobre el eje principal de la avenida, mediante la modalidad de atraco, cosquilleo o haladorompimiento, en especial a estudiantes universitarios, quienes son encerrados en grupos de 5 a 7 personas, obstruyéndoles el paso y generando que sean víctimas del cosquilleo o el raponazo, específica-mente de celulares. El 25% de los hurtos se comete sin el uso de algún tipo de arma; sin embargo, el 21% se da con arma blanca, el 12% con arma de fuego, el 9% con uso de escopolamina y el 8% con objetos contundentes (Subsecretaria para Asuntos de Seguridad, 2007).

Las lesiones personales se presentan sobre el eje de la Avenida 19 desde la carrera 7 hastala carrera 16, siendo la vía pública el principal escenario; tan solo un 15% se registra en lugares diferentes como discotecas, hoteles y casinos de la zona. Adicionalmente, 63% de los hechos se cometen con armas blancas y 18%, con armas de fuego. Pese a que la situación es recurrente, se desconoce el motivo que lleva a que se cometan las lesiones, debido a que no existen registros, los pocos casos que se conocen se deben a riñas, atracos y venganzas (Subsecretaria para asuntos de seguridad, 2007).

El hurto a establecimientos comerciales, se da mediante la modalidad de halado-rompimiento, atraco o violación de cerraduras mediante la suplantación o uso de llaves maestras. Los principales lugares que registran este delito son las oficinas, los locales comerciales y las bodegas o almacenes. Por otro lado, el homicidio, aunque no tiene una alto registro, es un delito que se presenta en la periferia de esta zona crítica, en donde se realizan actividades de alto impacto, es decir en la parte baja de la Av.19 entre la carrera 13 y la Av. Caracas; en este sector los servicios relacionados a las actividades sexuales, hacen que lleguen personajes asociados al “bajo mundo”, los cuales se apropian del territorio para la planificación de actividades ilícitas (Subsecretaria para Asuntos de Seguridad, 2007).

Tras dar a conocer las anteriores características, se revisarán las estrategias que se implementaron bajo el Proyecto 402 con el propósito de disminuir la criminalidad en esta zona crítica. Durante el año 2009, la principal actividad que se logró fue la coordinación y seguimiento a las operaciones que hace la Policía Metropolitana en dos ámbitos, rutinas judiciales para evitar el hurto y el atraco callejero, así como el control sobre el espacio público. Cabe mencionar, que los operativos no son iniciativa del Proyecto, sino que hacen parte de las instrucciones generales de la Policía; sin embargo, el grupo de gestores de la zona hizo un seguimiento especial, y con su labor se logró aumentar el número de efectivos con 5 unidades operativas más y obtuvo contacto permanente con el grupo de la SIJIN. Adicionalmente, se realizó una actividad recreativa con los hijos de las trabajadoras sexuales en la navidad, representando la novena de aguinaldos y entregándoles regalos, se suministró material publicitario (15.000 volantes) con la campaña de sensibilización “No de papaya” para ser entregados en la interlocalidad de esta zona y se apoyó el programa “Bogotá sin riñas” de la Secretaria de Gobierno.

En el 2010, solo se llevaron a cabo 4 campañas de sensibilización sobre la prevención del hurto y el consumo de SPA, en la que se distribuyeron 13.000 volantes. Ya en el 2011 y con el lanzamiento de las nuevas cinco campañas de sensibilización, se instaló un serie de material publicitario, como pendones; además se entregaron folletos a los habitantes y transeúntes del sector. También, durante este año se llevó a cabo el Convenio 646 con la Fundación para el Fomento Social Integrado, que buscaba desarrollar acciones de salud que favorecieran la población vulnerable de la zona.

En efecto, los resultados que se pudieron evidenciar en esta zona crítica fueron la disminución de delitos como las lesiones personales, hurto a establecimientos comerciales y el homicidio. Sin embargo, el hurto a personas, que es el delito que se presenta con mayor frecuencia, aumentó aunque no de manera significativa.

Si bien, es de resaltar la articulación que hubo en esta zona entre los gestores y los grupos operativos de la Policía Metropolitana, quienes trabajaron en conjunto permitiendo que se evidenciaran resultados favorables en la tasas de criminalidad, no se puede hacer una conexión directa entre el trabajo realizado y esta disminución, en la medida en que no se puede establecer una relación causal entre las campañas de sensibilización que pretenden evitar el hurto a personas y las dinámicas delincuenciales.

Conclusiones

Al comparar las dos zonas de estudio, se encontró que la amplitud geográfica de la zona Chicó-el Lago impidió que un trabajo articulado entre los gestores y por ende la poca visibilidad de las estrategias que se implementaron en este territorio.

En general las estrategias que se implementaron en ambos Hot Spots fueron muy escasas, en comparación con las problemáticas que se encontraron en las zonas y su alcance fue de muy corto tiempo (las campañas tenían una duración de pocos días, incluso algunas se ejecutaban en un día) evitando que se generará un cambio de las dinámicas sociales, la percepción del crimen y la disuasión de los delincuentes. En este sentido, la deficiencia del proyecto de intervención de las zonas críticas trasciende a la desarticulación de las instituciones distritales, el afán político y hasta la falta de inversión económica.

Sin embargo, es importante mencionar que la evidencia empírica con la que se desarrolló esta investigación no es suficiente para catalogar la incapacidad de enfrentar la problemática de seguridad ciudadana en Bogotá con el modelo de Hot Spots Policing, sino que da cuenta del limitado seguimiento estadístico a la política de las zonas críticas y de la falencia de información en los archivos de la ciudad referentes a este estudio por la rotación constante de los funcionarios públicos que no han dejado documentadas las acciones realizadas.

Al concluir este artículo, fue posible establecer que la estrategia de seguridad ciudadana de Hot Spots no logró modificar los niveles de criminalidad ni las dinámicas delincuenciales en Bogotá durante la Alcaldía de Samuel Moreno 2009-2011. Pese a la expectativa que generó la intervención de las 31 zonas críticas, al ser un proyecto novedoso y atractivo respecto a los esquemas de seguridad ciudadana que con anterioridad se habían implementado en la ciudad, su ejecución no logro tener el impacto esperado. Esto debido a la desarticulación de las instituciones del distrito encargadas de la seguridad, las cuales no tienen la capacidad de sistematizar sus funciones, lo que lleva a que se presenten falencias en la formulación y ejecución de sus políticas públicas.

Desde el estudio de identificación de las 31 zonas críticas, se empezó a evidenciar una de las principales falencias; esta se refiere a la amplitud geográfica de cada una de las zonas seleccionadas, lo cual impedía, en términos del modelo de Hot Spot, identificar un problema específico para ser tratado con un enfoque de problem-oriented.

Así mismo, el estudio que había sido recomendando en un inicio fue afectado posteriormente por el afán del gobierno distrital de Samuel Moreno por mostrar resultados cuantificables y de impacto, por ende, se desdibujó la importancia del micro territorio como receptor de estrategias táctico-operacionales, llevando a que la intervención de las 31 zonas críticas fuera gestionada desde el Plan de Desarrollo como un problema de intervención social y comunitaria. De este modo, el proyecto de inversión desarrolló estrategias con la comunidad y campañas publicitarias para la prevención del delito con un tiempo corto de duración, en los que las características de cada una de las zonas críticas no se tuvieron en cuenta para la formulación y ejecución de las estrategias, lo que impidió que tuviera impacto y no se modificaran las dinámicas delincuenciales de la ciudad.

Además de lo anterior, el proyecto de intervención de las 31 zonas críticas se posicionó como la estrategia fundamental del Distrito para combatir el problema de la inseguridad ciudadana. Sin embargo, la gerencia del proyecto no estuvo en cabeza del Alcalde Mayor, lo cual generó la desarticulación y la poca participación de las instituciones distritales en el proyecto, principalmente la ausencia de la Policía Metropolitana de Bogotá, rol que no se puede describir como nulo, pero si variable a la voluntad de los comandantes de estación de cada zona y su relación con los gestores locales.

Por otro lado, las falencias en la formulación de la política pública se reflejaron en su ejecución y posteriores resultados, de ahí que, pese a que se había identificado la manera del accionar criminal y los espacios en los que se posibilitaba el incremento delincuencial en cada una de las zonas críticas, ninguna estrategia del Proyecto 402 fue direccionada para controlar esas problemáticas; por el contrario, la manera en que se abordó la seguridad fue superficial, dirigiéndola hacia un asunto mediático y de percepción, pero de poco alcance operacional y táctico.

En efecto, el proyecto de intervención de las 31 zonas críticas surgió bajo una perspectiva del modelo de Hot Spot Policing, al estudiar e identificar los puntos de la ciudad en los que se concentran las mayores tasas de criminalidad, pero al momento de ejecutarse se alejó rotundamente de esta perspectiva, en la medida en que dejo de lado las principales acciones, como la identificación de un problema específico para ser tratado con una visión de problem oriented, el aumento de patrulla a pie y en vehículos, y las operaciones contra las drogas y de decomiso de armas. Por lo tanto, descartar los beneficios que este modelo puede traer a Bogotá aun no es posible, en la medida en que se desconoce los resultados de una intervención con estrategias de control policial en la ciudad con un enfoque micro-territorial.

Sin embargo, el proyecto de intervención de las 31 zonas que se desarrolló durante los años 2009, 2010 y 2011, resultó siendo una política de poco alcance, que permitió evidenciar las falencias del Distrito en torno a la desarticulación institucional en materia de seguridad, la deficiencia de las campañas de sensibilización para prevenir el delito y el afán político del gobierno distrital para alcanzar resultados fácilmente cuantificables.

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Glosario ¹⁶

Bataneo: Movilizarse en moto, intimidar a las víctimas, despojarlas de sus pertenencias y huir.

Cosquilleo: Consiste en comenzar a tocar uno de los bolsillos de la víctima; cuando esta se percata de la situación la distraen y le sacan el dinero o sus pertenencias del otro bolsillo, se da mucho al interior de los vehículos de servicio público y en la calle.

Fleteo: Práctica en la cual una persona que acaba de retirar una suma de dinero en efectivo de una oficina bancaria es robada a mano armada por individuos en vehículo o motocicleta.

Halado rompimiento: El asaltante toma un objeto de un establecimiento comercial y procede a su escapatoria a toda velocidad.

Paquete chileno: Estafa que consiste en dejar caer un rollo de papeles que tiene en su exterior semejanza con un fajo de billetes. Cuando un transeúnte se acerca a recogerlo, el estafador finge hacer lo mismo y luego, en vez de repartirse el supuesto dinero, usa algún pretexto para convencer a la víctima de que esta le entregue algo de valor y se quede con el fajo.

Paseo Millonario: El paseo millonario es la denominación dada en Colombia al caso particular de secuestro exprés. La persona es privada de la libertad en el momento que toma un taxi con el fin de robarle todas sus pertenencias.

Plan sirena: Patrullaje acompañado del sonido de la Sirena, con el fin de disuadir el accionar delictivo.

Raponazo: Tomar los objetos personales de las manos de las víctimas y salir corriendo.

Notas

1 Bogotá cómo vamos muestra un incremento de la percepción de inseguridad de la siguiente manera, 2008, 24%; 2009, 42%; 2010, 37%; 2011, 38%; y 2012, 46% (Franco, 2012, p. 53).

2 Bogotá aporta 24% del PIB de Colombia según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2011).

3 A lo largo de este artículo, se hará referencia al término en inglés Hot Spots Policing correspondiente a la estrategia policial de los puntos calientes o zonas críticas de la delincuencia, debido a que su desarrollo académico se ha realizado en este idioma y se reconoce mundialmente con este nombre.

4 El modelo de Hot Spot Policing fue aplicado en Minneapolis, Nueva York, St.Louis, New Jersey, Kansas, Houston, Pittsburgh, Philadelphia, Lowell, Boston, Jacksonville, Queensland (Australia) y Buenos Aires (Argentina).

5 Estrategia policial que consiste en la identificación y análisis de determinados delitos y problemas de desorden, con el fin de desarrollar estrategias eficaces de respuesta en relación con la evaluación ciudadana continua (Weisburd & Braga, 2006, p. 134).

6 Servicio policial completo, personalizado y descentralizado, donde los ciudadanos se sienten facultados para trabajar en asociaciones dinámicas con la policía en la resolución de los problemas de la delincuencia (Weisburd & Braga 2006, p. 61).

7 Mecanismos estipulados en estos dos modelos, se utilizan como estrategias de seguridad para disminuir un problema específico en los Hot Spots.

8 Este concepto puede interpretarse como: el enfoque superficial de las políticas orientadas a los problemas. Traducción libre de la autora.

9 Tolerancia cero es una política en la que los oficiales de policía no toleran ningún desorden o que se cometan delitos contra el orden público, especialmente se prohíben acciones como la vagancia, la alteración del orden público y la prostitución (Skiba, 2000).

10 El grupo de investigadores “Geografía del crimen” fue dirigido por el profesor Luis Carlos Jiménez Reyes de la Universidad Nacional, quien había adelantado previamente un estudio en la localidad de Ciudad Bolívar y cuya metodología fue aprobada por el Director del CEACSC para el análisis del crimen en toda Bogotá.

11 Ver anexo 2.

12 Fredy Carreño es geógrafo de la Universidad Nacional e hizo parte del grupo de investigadores que recorrió las calles de Bogotá en el proceso de identificación del crimen.

13 Así quedó estipulado en el Articulo 44 del Plan de Desarrollo y en concordancia con la naturaleza misional del FVS, el cual busca ejecutar en el Distrito los componentes de política pública referentes a la seguridad ciudadana ya sea mediante la adquisición de bines o servicios, la formación de personas o la puesta en marcha de proyectos de inversión (Fondo de Vigilancia y Seguridad [FVS], 2011).

14 Esta metodología se debe aplicar en los proyectos susceptibles de ser financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación. Se institucionalizó en el Sistema de Inversión Pública, involucrando las fases de formulación y evaluación de proyectos y su registro en el Banco Nacional de Programas y Proyectos. (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2011).

15 1. Liberia, Barrancas. 2. Chicó, Lago. 3. Avenida Calle 19. 4. Las Cruces, San Bernardo.5. Venecia. 6. Bosa, La estación. 7. Corabastos, Patio Bonito. 8. Britalia, Portal Américas.9. Rincón. 10. Voto Nacional. 11. Diana Turbay, Danubio.

16 Glosario elaborado por la autora del presente trabajo de grado con base en la información de (Policía Nacional de Colombia, 2013).

Notas de autor

* Politóloga de la Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia. Correo electrónico: angieramirezpenaloza@hotmail.com

Información adicional

Para citar este artículo: Ramírez, A. (2016). Los Hot Spots: una estrategia fallida para Bogotá. Desafíos, 28(2): 255-296. Doi: http://dx.doi.org/10.12804/desafios28.2.2016.07