Si bien algunos han observado en el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (en adelante el Pacto, Pacto Mundial, Pacto Global, Global Compact) un componente seguritario, no se lo ha identificado con un modelo de seguridad en los términos que los estudios de seguridad lo entienden. En este sentido, es lícito interrogarse si el Pacto, sancionado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2018, es un modelo de seguridad bajo los supuestos que habitualmente ordenan este tipo de artefactos teóricos.
La gestión de las migraciones internacionales y el desplazamiento forzado de personas se ha vuelto en los últimos años uno de los mayores desafíos para la cooperación internacional en nuestra época; se trata de un fenómeno que puede impulsar el crecimiento económico, reducir las desigualdades y conectar a distintas sociedades, entre otros beneficios; pero a su vez, puede volverse una fuente de tensiones políticas y tragedias humanas, que se comprueban en los últimos años al haber adquirido niveles de dramatismo que son los que explican su adopción.
El Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular contiene 23 objetivos con sus respectivos compromisos. Si bien varios de ellos tienen que ver con reducir vulnerabilidades, mejorar las condiciones de contratación laboral, brindar servicios básicos, empoderar a los migrantes, eliminar las múltiples formas de discriminación, proteger la niñez y aplicar políticas diferenciadas. Por otro lado, se encuentran muy presentes en los compromisos asumidos otros puntos de matriz más bien seguritaria, como la insistencia en la recopilación de datos, la minimización de impulsores adversos que son los que estimulan la migración, el mejoramiento de las vías regulares de admisión, el fortalecimiento de la respuesta contra la trata y el tráfico ilícito de personas y la administración de las fronteras nacionales de manera segura y coordinada, entre otras.
Todos estos son elementos que suelen identificarse con diversos complejos de seguridad que buscan fundamentar la constitución de regiones de estabilidad para contribuir a la configuración de circuitos que permitan predeterminar la circulación de personas de forma estandarizada y continua, persistente y previsible, pronosticable y ordenada (Orozco Restrepo, 2005, 2006).
Esto promueve la pregunta de si a pesar de la acción sistemática -que durante los últimos años se ha llevado a cabo en la opinión pública- con respecto a abordar la migración de una manera más sensible y humanizada, por el contrario, lo que se identifica de un análisis más detenido del Pacto, es la estructuración de un modelo de seguridad dentro del cual identificar más específicamente los principios que ordenan lo que la Escuela de Copenhague denomina complejos de seguridad regional (Buzan, 1983; Buzan et al., 1998; Buzan & Hansen, 2009; Orozco Restrepo, 2005, 2006; Wœver, 2004; Williams, 2003).
Antes de introducirse en la teoría de los complejos de seguridad regional previamente hay que referirse a la teoría de la securitización. Ambos son aportes destacados de internacionalistas como Ole Wœver y Barry Buzan, entre otros, cuya adscripción al Copenhagen Peace Reaserch Institute, de Dinamarca, hizo de estas dos eminencias académicas las referencias obligadas cuando se abordan las teorías de la denominada Escuela de Copenhague.
Ole Wœver empieza a trabajar sobre esta teoría de la securitización a finales de los años 80 y hace alguna contribución al respecto a principios de la década siguiente con el libro Security: a new framework of analysis (1998), que realiza junto con Buzan y Wilde. Esta teoría se presenta en su formulación clásica y se difunde ampliamente en los estudios internacionales de seguridad y las relaciones internacionales. Frente a las visiones rigurosamente militaristas, que predominaron durante los años de la Guerra Fría, y que tienden a ser englobadas dentro de los estudios estratégicos, con Security emerge un gran debate en torno a la ampliación de la agenda de la seguridad, incluyendo otros ámbitos hasta entonces soslayados. Así, en los años que han transcurrido desde entonces, el marco teórico de la securitización se ha aplicado a un amplio abanico de amenazas (que luego mutaron a desafíos), como las migraciones, el terrorismo y los derechos humanos, la guerra global contra el terror (sobre todo a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York) o la salud global y el crimen organizado, por mencionar solo algunos ejemplos.
Se trata de un aparato erudito que se elabora en un momento histórico de significativas transformaciones y rupturas de paradigmas, hasta entonces más o menos aceptados, que comienzan a ser revisados y en cuyo proceso surgen nuevos enfoques como el que se realiza bajo este análisis. Un mundo crecientemente globalizado e interdependiente, en el que en 1994 se acuña por primera vez -en el informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)- el concepto de seguridad humana. Ya no es más el Estado el único sujeto a securitizar. Se extienden de este modo las voces que apelan a la profundización de la seguridad y la toma en consideración del individuo como objeto de referencia, en contraposición a las versiones estatocéntricas que habían predominado hasta entonces en el mainstream de la disciplina. El Estado es menos importante en la nueva agenda de seguridad que se configura tras la Guerra Fría. Si bien continúa siendo el actor más relevante, ya no domina como único objeto de referencia; surgen otros actores a los cuales debe brindarse seguridad, nuevos objetos de referencia como la biósfera, las regiones, el individuo y los actores no estatales, entre otros.
Cinco años después de publicar Security: a New Framework of Analysis, Buzan y Wœver hacen un nuevo aporte, en esta ocasión con la publicación de Regions and Power (2003), en el que acuñan y desarrollan otra de las grandes categorías de la Escuela de Copenhague: la teoría de los complejos de seguridad regionales. Con ella buscan identificar las estructuras relevantes en un nivel de análisis determinado, y lo definen como un grupo de Estados, cuya principal preocupación de seguridad se relaciona conjuntamente de una manera tan cercana, que sus seguridades nacionales no pueden distinguirse realmente la una de la otra.
El Pacto Mundial contiene, efectivamente, todos los elementos que esta corriente ha descrito en su caracterización como un complejo de seguridad. En lo que sigue se demostrará qué características sobresalientes del instrumento sancionado encuadran dentro de los presupuestos sostenidos por la Escuela de Copenhague y que, a los ojos de estas consideraciones, reúne las condiciones metodológicas que permiten un ejercicio de reflexión a este respecto.
Los trabajos sobre el vasto tema relacionado con el estudio de las migraciones internacionales son numerosos, sobre todo a partir de un significativo incremento en las últimas décadas, vinculado a los efectos de la globalización y la explosión del fenómeno concomitante de la movilidad humana en todo el mundo. Los estudios pioneros se focalizaban en clivajes que giraban alrededor de las estrategias organizacionales de los colectivos migrantes en los países de destino, línea que hoy persiste, añadiendo estudios culturales, oralidad y más trabajo de campo (Otero & Pellegrino, 2004; De Cristóforis, 2000; Beaud & Noiriel, 1990; Schwarzstein, 2001; Mayer 1999; Ceva, 2010; Baily, 1988; Bjerg, 1995; Grimson, 2006; Pizzarro, 2011; Sturzenegger, 2005). Lo mismo que aquellos estudios vinculados a paradigmas economicistas, que se han concentrado en el desarrollo de nociones relacionadas con la teoría económica neoclásica, la denominada nueva economía de las migraciones, las teorías de mercados duales, del sistema mundo y de las redes migratorias (Massey et al., 1993), las cuales han ofrecido interesantes insumos para comenzar el abordaje del fenómeno de las migraciones desde una perspectiva que iría derivando hacia el estructuralismo (Green, 1994). Con relación al objeto de estas consideraciones, desde las ciencias sociales se ha pretendido conectar el fenómeno de la migración con el de la reflexión política contemporánea, relacionándolos con categorías tales como las de Estado, democracia, justicia, igualdad, libertad, soberanía, derechos, nación y nacionalismos (Zapata Barrero, 2001, 2004). Estas discusiones han conducido a una idea más o menos consensuada, sobre todo por especialistas que han visto la naturaleza de estas controversias no como periféricas de este paradigma estructuralista, sino integrante del núcleo mismo de la discusión de la política (De Luca, 2004). Una mirada pionera en torno a esta perspectiva que aborda el estudio de la cuestión migratoria, desde una dimensión política, cuenta con los trabajos de fines de los años 70 de Aristide Zolberg (López Sala, 2006). Esta línea interpretativa, que busca discriminar las migraciones internacionales, entendidas como el tránsito de población de un Estado legalmente soberano y mutuamente excluyente con otro, de otro tipo de movilidad humana, que también presenta sus aspectos políticos, toda vez que el desplazamiento de población interna incide igualmente en el conjunto de la estructura social influyendo sobre el orden político, económico, social y cultural de la unidad autónoma y administrativa de la que se trate (Balibar, 1991).
Otros trabajos se detienen en el impacto de la migración en la ciudadanía, en la noción de identidad nacional y en la de los derechos que surgen como síntesis de demandas de los colectivos migrantes cada vez más exigentes (Brubaker, 1992). Estos primeros ejercicios de reflexión han propiciado una creciente producción que busca indagar la relación entre inmigración, ciudadanía y nacionalidad (De Luca, 2004; López Sala, 2005; Brubaker, 1992; Soysal, 2006; Bauböck, 2002; Zapata Barrero, 2004; Velasco Arroyo, 2006), al tiempo que se suman nuevos abordajes en los que el Estado nacional sigue siendo el actor determinante que produce y reproduce las fronteras espaciales, a las que se añaden las culturales, sociales, económicas y políticas (Favell, 2000; Koopmans & Statham, 2000, 2001; Joppke, 1999; Torpey, 2000; Sayad, 1999, 2000, 2006; Campessi, 2012).
Iniciativas de esta índole, que al principio se daban en el marco del estudio de las ciencias sociales en general, comenzaron a requerir mayor especificidad y rigor metodológico, proceso que en el transcurso de los años 80 y 90 concluyó en el estudio de las políticas migratorias internacionales (Hollifield, 2000; López Rita, 2016, 2017). Dentro de este esquema se han realizado investigaciones con las que se pretendió explorar las capacidades y los límites que experimentan los Estados nacionales para controlar tanto los flujos de movimiento poblacional, como para establecer los criterios de ingreso y egreso de personas al país (Cornelius et al., 1994). Estas propuestas abrieron paso a debates en torno al control de los flujos y la presunta erosión de la soberanía de los Estados por efectos de la globalización. El transnacionalismo (Smith, 1993; Levitt & Glick Schiller, 2004; Suarez, 2007; Portes, 1999) y su relación con las políticas (Mayer1999) impactó en los trabajos que se orientaban definitivamente al vínculo migraciones - relaciones internacionales y migraciones - seguridad (Teitelbaum & Weinter, 1995; López Rita, 2024).
Recién hace unos años (por el notable salto tecnológico que experimentó el management de las migraciones) comenzaron a producirse investigaciones que empezaban a tratar estos temas con una mirada crítica; en ese sentido van los abordajes de Topak (2014), Ceyhan y Tsoukala (2002), Boswell, Geddes y Scholten (2011), Sparke (2006) y Vaughan-Williams (2015), que exponen las nuevas prácticas de control migratorio en los países centrales y en aquellos en los que la problemática se encuentra al tope de las agendas de gobierno.
La seguridad internacional, por su parte, suele ser entendida como una subdisciplina de las relaciones internacionales (Buzan & Hansen, 2009), especialmente en el marco de las discusiones entre los nuevos enfoques que implican una reconfiguración de la seguridad y aquellos más hegemónicos o tradicionales que descansan en ideas basadas en el uso de la fuerza militar y en el Estado como único actor del sistema internacional. En este sentido, Buzan (1983) sostiene que se toma el concepto de seguridad en lugar del de defensa o el estudio de la guerra como categorías clave, introduciendo en dicha definición otros tantos actores, con suficiente capacidad asertiva como las sociedades, grupos étnicos, agentes con capacidad de representar amenazas o desafíos a la seguridad, organizaciones del mundo privado e individuos con suficiente potencia enunciativa, todo ello por las razones que a continuación se puede comprobar.
El Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular puede ser abordado desde diversos enfoques o marcos teóricos de las relaciones internacionales y los estudios de seguridad. La evolución del fenómeno de la movilidad humana en un mundo tan interconectado ha producido hechos nuevos que ofrecen la posibilidad de analizarlo críticamente. Si bien es comprensible que por el Pacto trasunten motivaciones seguritarias (sobre todo por decisión de los propios Estados signatarios), no es menos cierto que las tecnologías de control han adquirido niveles de sofisticación tales que en la actualidad permiten formas de gestión de la migración que no necesariamente se corresponden con mecanismos coactivos clásicos (Topak, 2014; Sparke, 2006; Vaughan-Williams, 2015; Campessi, 2012).
Según la escuela que se trate algunos ven en la gestión de las migraciones la obligación de garantizar los derechos de millones de personas obligadas a abandonar sus hogares de manera forzosa; otros, la oportunidad de valerse del talento humano y con ello de posibilidades de desarrollo para las comunidades de destino y de origen por medio, por ejemplo, de la remisión de remesas y de las habilidades adquiridas en el extranjero; y otros ven potenciales riesgos que van desde amenazas reales contra la seguridad pública o la seguridad nacional hasta la posibilidad, en un extremo del análisis, de riesgos de guerras hibridas (Quiñones de la Iglesia, 2020). Las decisiones de política migratoria de muchos países comienzan a tener un impacto concreto e inmediato en la política doméstica e, inclusive, a definir elecciones o programas electorales o de gobierno.
La introducción del concepto de seguridad en el estudio de las relaciones internacionales ha tenido un fuerte impacto en la disciplina, transformándola significativamente. Los estudios sobre la seguridad internacional han sido abordados por múltiples escuelas que fueron asimismo estructurando sus marcos teóricos al calor de las tensiones y problemáticas globales de su tiempo (Bigó, 2002; Buzan, 1983; Buzan et al., 1998; Buzan & Hansen, 2009; Cornelius et al., 1994; Haftendorn, 1991; Koopmans & Statham, 2001, 2000; Teitelbaum & Weiner, 1995; Wœver, 2004; Williams, 2003).
La entrada en un mundo globalizado tras la caída del muro de Berlín, y las posteriores implicancias de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en la ciudad de Nueva York, cuyos impactos ulteriores incidieron en orden internacional, demandó necesariamente enfoques más transverzalizados. La fase actual de la globalización no se acopla con los Estados nación westfalianos que, si bien nacidos a mediados del siglo xvii, continúan a la fecha con relativa vigencia, al menos en sus trazos más gruesos. Por el contrario, la desterritorialización de la gobernanza de numerosas agendas interdependientes deja un tanto desacoplados los abordajes tradicionales de las relaciones internacionales, abriendo una ventana que permite el ingreso de perspectivas críticas de los estudios sobre seguridad. Porque, si bien a lo largo de la redacción del Pacto Mundial, la presencia de nociones realistas apenas es explicitada, en tanto que son los Estados los actores protagonistas de la firma de este acuerdo, en todo momento se destaca su no vinculación, su referencia constante a los legítimos intereses de seguridad y una eficiente administración de las fronteras nacionales que salvaguarde la soberanía nacional amenazada según diversas percepciones.
En efecto, desde el constructivismo puede pensarse el Pacto en la medida que no considera al sistema internacional como una realidad dada a los actores comprometidos en las consideraciones del documento. Para esta corriente (Wendt, 1999), el sistema internacional es producto de lo que sus actores hacen y esa interacción es la que va definiendo identidades, intereses y la posición que se ocupa en el concierto internacional, siendo esas relaciones las que dinamizan los vínculos para una mayor y mejor cooperación en beneficio mutuo, al tiempo que estimulan la emergencia y la supervivencia de instituciones que permitan dirimir conflictos. El rol que, de hecho, tienen en la atención de los grandes desplazamientos de población, por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales o la sociedad civil internacional (Cox, 2013), concluye en este documento otorgándoles un papel relevante. Según la mirada de esta corriente, gracias a las relaciones de identidad de los elementos del sistema es posible crear un tipo de seguridad colectiva capaz de preservar los intereses de los actores internacionales (Mercer, 1995).
Por otra parte, el institucionalismo neoliberal de Keohane y Nye (1997), designa como complejo interdependiente o relacional a un conjunto de normas y reglas que crean condiciones de relaciones estables entre las naciones, las cuales trazan una agenda cuyo fin es la coordinación en un sistema de cooperación transnacional. Para estos autores interdependencia e intereses comunes son garantía de seguridad. Según Orozco:
La tesis central del institucionalismo neoliberal de Robert Keohane y Joseph Nye es que las variaciones en la institucionalización de la política mundial ejercen significativo efecto en el comportamiento de los gobiernos. En especial, se pueden entender los modelos de cooperación y discordia solo en el contexto de las instituciones que ayudan a definir el sentido y la importancia de la acción del Estado. La perspectiva de las relaciones internacionales llamada "institucionalismo neoliberal", no afirma que los Estados ignoren los efectos de sus acciones sobre la riqueza o el poder de otros Estados. Lo que afirma es que las acciones estatales dependen, considerablemente, de los acuerdos institucionales prevalecientes. La capacidad de los Estados para comunicarse y cooperar depende de las instituciones hechas por el hombre, que varían históricamente, y según los temas en naturaleza (respecto de las políticas que incorporan) y en fuerza (en términos del grado hasta el cual sus reglas están claramente especificadas y son rutinariamente obedecidas). (Orozco Restrepo, 2006, p. 151)
También llamados regímenes de seguridad (Orozco Restrepo, 2005, 2006), lo que este tipo particular de instituciones busca es generar comportamientos predecibles en el proceso que estructura las relaciones internacionales entre los Estados y demás actores no estatales internacionales. Estos son los desarrollos que se encuentran en la producción de Alter y Meunier (2009) sobre los regímenes internacionales complejos, al observar que, si bien el compromiso asumido por los Estados (y actores no estatales) en el marco de acuerdos internacionales ha crecido significativamente en las últimas décadas, regulando temas tan relevantes y diversos como el mantenimiento de la paz, las telecomunicaciones, la protección de flora y fauna, las intervenciones militares, la propiedad intelectual, el monitoreo de elecciones o el desplazamiento forzado de millones de personas, la contracara de una densa exposición normativa de instrumentos tan heterogéneos, trae aparejado severas dificultades para el efectivo cumplimiento de las responsabilidades asumidas.
Por lo tanto, llegados hasta aquí, sin perjuicio de la utilidad de estos modelos como marco de análisis para reflexionar en torno al Global Compact, no debe omitirse que se trata de escuelas de pensamiento que han puesto el énfasis en la dimensión militar y económica, ya que son estas las nociones que priman cuando se tiene como objeto referente (esto es el actor bajo amenaza) al Estado y su integridad territorial. Aunque en algunos pasajes se comparte la idea de promover instituciones internacionales, lo cierto es que no se plantean temas centrales como el deber de proteger al individuo o de resguardar la identidad de una sociedad concreta. Actualmente, el wording de documentos como el Pacto contienen de manera explícita referencias a la protección de los derechos humanos en sentido amplio. Pero a su vez, el Estado nación como actor primario y protagónico es una constante en todo momento según cuáles sean los pasajes del documento. Es por ello que todos los modelos hasta aquí considerados sucintamente permiten una primera aproximación hacia donde se puede identificar, por correspondencia, un modelo de seguridad en el que se seguritiza no al migrante, sino a la migración. Lo que debiera considerarse entonces es, si con el objetivo de estructurar una política de seguridad amplia -que abarque seguridad humana, de Estado y ciudadana o comunitaria, como sostiene el secretario de las Naciones Unidas Antonio Guterres en su informe "Conseguir que la migración funciones para todos" (A/72/643)-, el hecho de que el instrumento bajo análisis humaniza la migración, desseguritiza a los migrantes y se ordena en torno a principios de cooperación, desarrollo, integración y derechos humanos, entre otras.
Dentro de las corrientes que han teorizado la seguridad internacional como plataforma analítica desde la cual entender las relaciones internacionales (Adler, 1997; Bigó, 2002; Campbell, 1998; Campessi, 2012; Ceyhan & Tsoukala, 2002; Keohane & Nye, 1997; Koopmans & Statham, 2001, 2000; Nyberg S0rensen & Gammeltoft-Hansen, 2013), la Escuela de Copenhague (Buzan, 1983; Buzan et al., 1998; Buzan & Hansen, 2009; Wœver, 2004; Williams, 2003) ha presentado un sistema de pensamiento fundamentalmente en torno a la seguridad europea, hecho que tensiona con la producción académica estadounidense, poniendo a disposición de estudiosos en temas de seguridad y política internacional categorías que han pasado a integrar el patrimonio conceptual de los estudios internacionales.
Una de las nociones problematizadas por esta corriente es precisamente la de seguridad, término al que diversos autores (Haftendorn, 1991; McSweeney, 1999) le otorgan un valor polisémico en atención a los múltiples sentidos significantes. La Escuela de Copenhague, que está en condiciones de enunciar aquello que debe ser objeto de seguridad, porta así un instrumento de poder, ya que, frente a una amenaza construida o real, dispone de la legitimidad de movilizar fuerzas en defensa del sujeto amenazado del que se trate (el Estado, la comunidad, el individuo, las migraciones). La seguridad es una etiqueta que los Estados o sus gobiernos asignan a determinadas cuestiones, permitiendo así una acción prioritaria que moviliza recursos y sentidos. Al enmarcar una visión intersubjetiva de la construcción de amenazas e identidades por parte de un agente securitizador en torno a objetos referentes de una sociedad en la que estos aprueban o no la ejecución de medidas excepcionales y urgentes (Buzan, et al. 1998), la Escuela de Copenhague transformó los paradigmas con los que se concibe, ve y entiende la seguridad. En otras palabras, para diversos académicos, la teoría de securitización se ha constituido en el método más eficiente para indagar cómo quienes detentan posiciones de autoridad, emiten discursos en los que se posicionan las principales amenazas para la sociedad y los Estados y cómo sus ciudadanos responden a estas.
A este respecto Orozco Restrepo plantea que:
[En] el uso de la seguridad se puede distinguir, además, una referencia al instrumento de poder político, provisto con la capacidad de convocar a grandes masas poblacionales para hacer efectiva una determinada voluntad de los estamentos que toman las decisiones en el gobierno [...] Debido a esto hay que tener un especial cuidado a la hora de identificar el sentido de la seguridad, pues dada su capacidad de convocar voluntades para movilizar recursos, es factible seguritizar sectores del espectro internacional y con ellos provocar daños o problemas mayores por causa de la manipulación de las elites sobre la población. (2006, p. 114)
Es en este sentido que Ole Wœver (2004) afirma que la seguridad es un acto discursivo. Un tema ingresa a las agendas de seguridad cuando así lo decide una élite. De este modo, en los últimos años, el problema de las migraciones ha generado desconocidos niveles de tensión al interior de muchas sociedades, entre estas y sus gobiernos, en las relaciones políticas entre Estados y en el tratamiento que la opinión pública brinda al tema. De hecho, en ponencias previas a Security: a New Framework of Analysis, Wœver plantea la conveniencia de menos seguridad y más política. Considera como regla general que debe haber menos amenazas y más desafíos, haciendo por lo tanto de los problemas de seguridad, problemas de carácter político. Años después, comenzarían a caer gobiernos y otros que llegan a las más altas magistraturas del Estado como resultado de los desafíos que presentan hoy estas agendas.
Las respuestas de la opinión pública frente a la migración adoptan, según los casos, reacciones vinculadas al odio o a la compasión, operando en el terreno de las emociones subjetivas mas no en el de los derechos o en el marco de la seguridad en todas sus formas (Campbell, 1998; Gosh, 2008; Boswell et al., 2011).
Es allí donde se insertan los trabajos fundantes de Habermas sobre la noción de esfera pública que han sido ampliados por Fraser (2008) y Ceyhan y Tsoukala (2002), con miradas particularmente lúcidas que devienen en insumos importantes al momento de considerar los objetivos del Pacto y de moldear las percepciones que la opinión pública puede construir sobre la migración, tarea en la que ha coadyuvado la denominada Escuela de París (Bigó, 2002). Dice Fraser a este respecto que:
Hoy día es difícil ignorar el punto débil westfaliano de la teoría de la esfera pública. Trátese del calentamiento global o de la inmigración, de los derechos de la mujer o de las condiciones del comercio, del desempleo o de la "guerra contra el terrorismo", las movilizaciones actuales de la opinión pública raramente se detienen en las fronteras de los Estados territoriales. En muchos casos, los interlocutores no constituyen un demo o una ciudadanía política. Con frecuencia, también, sus comunicaciones no se dirigen a un Estado westfaliano y no son retransmitidas por los medios de comunicación nacionales. A menudo, además, los problemas debatidos son consustancial-mente transterritoriales y no pueden localizarse en un espacio westfaliano ni ser resueltos por un Estado westfaliano. En estos casos, las formaciones habituales de opinión pública apenas respetan los parámetros del marco westfaliano. (Fraser, 2008, p. 161)
El desacople existente entre el desafío de las migraciones internacionales vis a vis la perdurabilidad de estructuras westfalianas permite, desde las perspectivas críticas de los estudios de seguridad, y en particular de los complejos regionales, identificar la comprensión del sentido primero que guía la acción de esos mismos Estados a los fines de la gobernanza de los grandes desplazamientos de personas, cosa que, hasta la sanción del Pacto Mundial, las estructuras de gobernanza nacional o regional no estaban en condiciones de garantizar mecanismos de respuesta, no solo humanos, sino cuanto menos eficientes y eficaces. Así,
[El] interés por estos modelos y su encuadramiento en los paradigmas de las relaciones internacionales no sirven para diferenciarlos del planteamiento específico que tiene la Escuela de Copenhague con su propio modelo de seguridad. Estos modelos pretenden explicar y abarcar los fenómenos de la realidad internacional desde una teoría satisfactoria sobre la estructura y el cambio del sistema internacional. Pero esta es, justamente, la cuestión para la Escuela de Copenhague, pues dichos enfoques no han conseguido explicar de forma satisfactoria los acontecimientos de la realidad internacional o, para decirlo en otras palabras, no han previsto la serie de anomalías producidas por el cambio en la estructura del sistema. (Orozco, 2006, p. 155)
Proponen, en cambio, considerar diversos niveles de análisis: el sistema internacional, subsistemas, unidades, subunidades y, por último, los individuos, en un esquema que -para dar viabilidad a los compromisos del Pacto Mundial- asigna a los diversos actores participantes un grado de independencia e interacción, a propósito de los cuales los anteriores modelos no se detienen. Se comprueba así la importancia de este marco analítico para -dentro de los presupuestos planteados en el Pacto- desseguritizar a los migrantes. Por eso, tal como se decía arriba, mientras que el objeto referente de las distintas corrientes ha sido el Estado, y el de los enfoques críticos suele ser los individuos o las comunidades; aquí, esta noción, no permite seguritizar a los migrantes o a las personas en situación de movilidad, con necesidades de protección internacional, que se encuentran en contexto de desplazamiento.
Así, para Buzan, Wœver y de Wilde (1998) la noción de complejo de seguridad regional teorizado como enfoque crítico sirve tanto para generar escenarios definitivos, como para elaborar predicciones que contemplen posibilidades de estabilidad y de cambio. Una vez que se ha identificado la estructura de un complejo, esta puede usarse para reducir las opciones de rupturas o preverlas. Porque son las condiciones objetivas en los países las que, en determinadas circunstancias, expulsan población, como se puede observar, por ejemplo, en las Tendencias Globales (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados [ACNUR], 2024), los precursores que deben considerarse para anticipar, por ejemplo, la posibilidad de ulteriores desplazamientos.
El 19 de septiembre de 2016, la Asamblea General de las Naciones Unidas sesionó en lo que dio en llamarse la "Reunión plenaria de alto nivel sobre la respuesta a los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes", en la que unos días después se aprobó la Resolución 71/1: "Declaración de Nueva York para los Refugiados y Migrantes". A partir de esta decisión se puede identificar el punto de partida de lo que, finalmente, confluyó en la adopción del Pacto Mundial para las Migraciones y su similar para los Refugiados. Se trata, en efecto, de una declaración política que ya en sus primeros párrafos sostiene:
La humanidad ha estado en movimiento desde los tiempos más antiguos. Algunas personas se desplazan en busca de nuevas oportunidades económicas y nuevos horizontes. Otras lo hacen para escapar de los conflictos armados, la pobreza, la inseguridad alimentaria, la persecución, el terrorismo o las violaciones y abusos de los derechos humanos. Hay otras personas que se desplazan por los efectos adversos del cambio climático o de desastres naturales (algunos de los cuales pueden estar vinculados al cambio climático) u otros factores ambientales. Muchos se trasladan, de hecho, debido a varios de esos motivos [...] En la actualidad, estamos en presencia de una movilidad humana que ha alcanzado un nivel sin precedentes. Más personas que nunca viven en un país distinto de aquél donde nacieron. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2016a)
El documento comienza recalcando los beneficios y oportunidades que una migración segura, ordenada y regular representa para los migrantes en general, y los países de origen, tránsito y destino en particular. Esta será una línea de razonamiento permanente con relación a la conveniencia de gestionar, bajo este paradigma, los movimientos de personas. Pero, en cambio, el desplazamiento forzoso y la migración irregular en grandes movimientos representan importantes retos para la población allí implicada, desde luego, pero también para los Estados y las comunidades receptoras.
Una de las novedades más destacadas es que, por primera vez, un documento de tal jerarquía plantea los desafíos comunes de lo que denomina grandes desplazamientos. A esta categorización se la puede comparar con los llamados movimientos mixtos, flujos de personas integrados indiscriminadamente por migrantes y refugiados. A esto se refiere el otrora secretario general de la ONU, Ban Kimoon, en su informe "En condiciones de seguridad y dignidad: respuesta a los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes" (A/70/59), en el que presenta un enfoque innovador con el que los Estados comienzan a reconocer por lo bajo, que profundizando ese sendero se pueden encontrar mejores respuestas a los temas de preocupación común. El informe sostiene que:
Tradicionalmente, las políticas migratorias han sido puntuales y fragmentarias. Muchos gobiernos no disponían de políticas de migración o de la capacidad para aplicarlas. A menudo, las políticas se centraban en un solo aspecto de la migración, por ejemplo, la defensa de los derechos de los ciudadanos en el extranjero o la devolución de los migrantes irregulares, en detrimento de un enfoque más amplio que facilite la migración segura, regular y ordenada. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2016b)
En esa línea de razonamiento, la Declaración de Nueva York retoma aquellas apreciaciones hechas sobre el caso de análisis al afirmar que:
Los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes tienen ramificaciones políticas, económicas, sociales y humanitarias, y para el desarrollo y los derechos humanos, que traspasan todas las fronteras. Se trata de fenómenos mundiales que exigen enfoques y soluciones mundiales. Ningún Estado puede por sí solo gestionar esos desplazamientos. Los países vecinos o los de tránsito, en su mayoría países en desarrollo, se ven afectados de manera desproporcionada y, en muchos casos, su capacidad se ha visto seriamente desbordada, lo que afecta la cohesión social y económica, y el desarrollo propio. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2016a, p. 2)
A este respecto, un ejemplo es la burocracia y los profesionales que han estudiado otra de las corrientes críticas, la Escuela de París (burocracia a la que la Escuela de Copenhague le atribuye "prácticas dispersas y rutinarias"), que opera en los pliegos donde se reconfiguran las fronteras entre las fuerzas de seguridad públicas y privadas, las relaciones que comprometen a los profesionales de la seguridad con los profesionales de la política, o que atienden a la emergencia de gremios transnacionales de profesionales, en la lucha por el monopolio de la definición y jerarquización de las amenazas, riesgos y catástrofes.
Por lo tanto, el diseño de un complejo de seguridad puede ser lo más acabado y sofisticado en términos de elaboración teórica, pero luego presenta los desafíos vinculados a su posibilidad real de ejecución, eficiencia y eficacia. En ese sentido, el desarrollo de las capacidades es un tema sobresaliente que merece otros desarrollos.
En esa inteligencia en la que no solo la capacidad de agencia de organizaciones no estatales está llamada a cumplir un rol relevante para el éxito del Pacto Mundial, es que debe tenerse en cuenta el hecho de que las capacidades estatales de la gran mayoría de los países involucrados en los desafíos que impone el buen gobierno de la movilidad humana distan de estar a la altura de los mismos (Woodward, 2017).
Aquí debe hacerse un pequeño paréntesis para considerar el crecimiento que, en los últimos años, ha tenido lo que algunos han denominado la industria migratoria, o el negocio migratorio (Rodier, 2105; Mármora, 2010; Nyberg S0rensen & Gammeltoft-Hansen, 2013), ligado tanto a facilitar la migración como a controlarla. Se observa una sustancial privatización de la gestión estatal de las migraciones hacia las compañías de seguridad privada y las líneas aéreas, que se han convertido en actores clave en la cobertura de los controles y el chequeo de los documentos de viaje. Se desarrolla en estrecha relación con la ampliación de los controles fronterizos y los mecanismos regulares de admisión. Conviven con el creciente rol de las organizaciones no gubernamentales que reciben contratos de gobiernos o de la cooperación internacional para brindar apoyo en la gestión y difusión de diversos programas, que van desde asegurar alojamiento para solicitantes de asilo, administrar centros de recepción y acogida, hasta gestionar proyectos sociales que rescatan a mujeres y niños, niñas y adolescentes víctimas de violencias, trata y tráfico (López Rita, 2024). También el involucramiento de las organizaciones religiosas o laicas de origen confesional con frecuencia está motivado por preocupaciones humanitarias que compensan la falta de mecanismos públicos institucionales de protección (Nyberg S0rensen & Gammeltoft-Hansen, 2013). Todos estos dispositivos complementan, o en ocasiones suplen, la falta de capacidad estatal existente.
En el informe de 2017 "Conseguir que la migración funcione para todos" (Resolución A/72/643), que el secretario general de la ONU, Antonio Guterres, presentó en el marco de los procesos preparatorios, sostuvo que la migración es una realidad mundial que va en aumento y que, en ese contexto, no se debe perder de vista cuatro consideraciones: i) potenciar al máximo los beneficios de la migración en lugar de obsesionarse con reducir sus riesgos al mínimo; ii) fortalecer el Estado de derecho en todos los ámbitos; iii) los asuntos de seguridad y iv) que la migración nunca debe ser un acto desesperado. En tal sentido, recalca:
Los Estados y el público tienen motivos legítimos para exigir seguridad en las fronteras y capacidad para determinar quién entra y permanece en su territorio, pero las políticas contraproducentes dirigidas a restringir la migración merman el poder de los Estados de atender estas prioridades y elevan la vulnerabilidad de los migrantes. Me preocupa que en años recientes esas políticas hayan pasado a ser algo habitual. Necesitamos un concepto de seguridad que fomente a la vez la seguridad de los Estados, el público y los migrantes. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2017, p. 3)
En virtud de estas cuatro consideraciones, los gobiernos deben actuar coordinadamente para proteger los derechos de los migrantes; ampliar las vías para una migración segura, ordenada y regular, sin que esto implique sacrificar la seguridad de las fronteras, la legislación interna y el interés común de la sociedad de acogida. Los consensos generales iniciales van dejando lugar gradualmente a los planteos vinculados a las miradas seguritarias, que desde siempre han atravesado el problema de la migración, evidenciando otro tipo de consensos.
En este famoso informe que, junto con la Declaración de Nueva York y el Pacto Mundial, constituye un hito en la historia del diálogo mundial y la cooperación internacional sobre la migración, Guterres entiende que la agenda debería centrarse en ayudar a los migrantes a hacer realidad su potencial económico y social, promover la migración regular y atender las preocupaciones válidas en materia de seguridad de los Estados Miembros. En el punto III, titulado "Arreglos de seguridad basada en la cooperación en aras de una migración bien gestionada", en un giro que pareciera recordar que los Estados son las Naciones Unidas, el secretario general recalca:
Al tiempo que destacamos los beneficios de la migración, hemos de reconocer que va íntimamente ligada a la preocupación legítima de los Estados por: a) el control del acceso a su territorio; y b) la reglamentación del comportamiento dentro de sus fronteras. Todas las categorías de viajeros aceptan la necesidad de someterse a controles fronterizos y regímenes de visado en relación con su identidad y el propósito de su viaje. Aunque, en su mayor parte, este procedimiento es una formalidad administrativa, parte de él exige una participación más directa de los cuerpos de seguridad del Estado. Entendida debidamente, la seguridad consta de tres dimensiones relacionadas entre sí: seguridad del Estado, seguridad pública y seguridad humana. En lo que hace a la migración las tres dimensiones son pertinentes. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2017, p. 12)
De esto no debe interpretarse que puede ser acertado tratar a la migración en sí como una amenaza, cosa que el mismo informe recalca con esmero. O que resulte improcedente abordar el problema desde una mirada de control. Más bien pareciera reordenar el debate en curso en torno a los desafíos que la discusión de fondo planteó respecto de cómo armonizar estos tres tipos posibles de la seguridad de cara al acuerdo final. Y agrega:
El pacto mundial deberá reforzar la cooperación internacional en los aspectos de la migración relativos a la seguridad, como los mecanismos compatibles de control de fronteras, entre ellos la estandarización de los documentos de identidad, la inteligencia compartida y las políticas conexas. En segundo lugar, la seguridad mejorará gracias a políticas que fomenten la inclusión, el respeto de los derechos humanos y el estado de derecho. El recurso a políticas represivas que corroboren las sospechas infundadas depositadas en los extranjeros, como el control policial selectivo en función de la raza, la religión o el origen étnico, no contribuyen en absoluto a promover el objetivo de una migración segura y ordenada. Más bien incrementa la vulnerabilidad de todos los migrantes y envenena a la opinión pública frente a los aspectos beneficiosos de la migración, con lo cual su gestión se vuelve innecesariamente difícil. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2017, p. 13)
En definitiva, lo que se busca es un nuevo enfoque en materia de migración, por tratarse de un desafío de proporciones impresionantes. Se configuran así los elementos constitutivos del complejo de seguridad que representa el Global Compact y que tienen en los aportes de la Escuela de Copenhague una indubitable inspiración.
Con la teoría de los complejos regionales de seguridad o security complex,Buzan y Wœver (2003) esbozaron las condiciones de la seguridad global y su marco teórico, aunque, como ellos mismos reconocieron años después, por falta de recursos y por la importancia de los desarrollos requeridos, nunca pudieron avanzar en la profundización de los procesos de securitización, tarea que, necesariamente, hubiera tenido que abarcar el conjunto de las regiones del orbe y sus respectivas dinámicas de seguridad internacional.
La teoría de los complejos de seguridad identifica, según Buzan (1983), dos momentos de aplicación. Un momento que se concentra en el contexto de la Guerra Fría y de las relaciones entre los Estados, particularmente el vínculo entre las dos potencias hegemónicas, dando importancia a los niveles regionales o subregionales sobre los que cada una ejercía su respectiva influencia.
Dentro de este marco, los complejos de seguridad son descritos como un grupo de Estados definidos por la proximidad geográfica, que comparten sus enfoques sobre seguridad y cuyas preocupaciones, en ese sentido, se vinculan lo suficientemente como para que sus respectivas seguridades nacionales no puedan ser consideradas de manera realista si no se atiende la del otro.
Un segundo momento de aplicación de la teoría de los complejos de seguridad amplía la seguridad más allá de la esfera político militar. Los principales cambios se dan con la sustitución de la categoría de Estados por unidades y el cambio de interés, entendido en términos de mayor seguridad, por el de seguritización. Se trata de una ampliación que busca incluir a los actores no estatales, privados, sociales, ambientales, económicos, etc. De este modo, un complejo de seguridad estará conformado por un grupo de unidades, cuyo proceso de seguritización, desseguritización, o ambos, está tan interconectado, que sus problemas de seguridad no pueden ser razonablemente analizados o resueltos de forma separada, cosa que se observa con claridad en una lectura atenta de los compromisos y objetivos enumerados en el Pacto Mundial, y en los sucesivos procesos intergubernamentales de diálogo y cooperación (en el caso de las Américas, destacan la Conferencia Regional sobre Migración, la Conferencia Sudamericana de Migraciones, la Red Iberoamericana de Autoridades Migratorias, el Proceso de Quito, el Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), los Foros Especializados del Mercosur, etc.), entendidos como subsistemas que tienen, desde que el Pacto fuera sancionado, una hoja de ruta que nutre burocracias, fortalece redes, establece consensos, monitorea objetivos y compromisos comunes, e identifica actores y buenas prácticas.
Con la teoría de los complejos regionales de seguridad, Buzan y Wœver plantean un macroanálisis que, según ellos, debe completarse con estudios de carácter más micro, que profundicen en complejos de seguridad regionales concretos o lo que se denomina aislantes o insulators, un concepto que alude al Estado o minicom-plejo espacial situado en la intersección de complejos de seguridad regionales, y en los que operan importantes dinámicas de seguridad regional. Ambos se presentan, en suma, como marcos conceptuales que permiten aprehender al máximo los procesos de securitización.
A lo largo de estas líneas se ha podido demostrar cómo utilizando este marco interpretativo, se puede avanzar en un ejercicio de extrapolación por analogía y afirmar que el proceso de seguritización es un fenómeno intersubjetivo compuesto por cuatro elementos: i) al hablar de un actor seguritizado se puede identificar por tal a la migración internacional; ii) este actor debe ser un asunto que se desplaza a nivel de amenaza existencial; iii) la necesidad de un objeto amenazado que requiere protección frente a la inminencia de ese riesgo (los Estados nacionales, las comunidades de destino, los usos y costumbres que pueden correr riesgo frente al arribo de colectivos que portan sus propios consumos culturales); y iv) una audiencia cuyo consentimiento habilita al actor de seguridad a implementar medidas extraordinarias.
En efecto, todas estas consideraciones tienen un aspecto en común: que el punto central se establece de acuerdo a la necesidad de expandir la noción de seguridad, definiendo quién es el objeto referente. La inexistencia de un enfoque riguroso en este sentido ha colaborado involuntariamente en incrementar los desafíos de la crisis migratoria en curso, encontrando desbordadas las capacidades de los Estados para hacerle frente, algo que la Escuela de Copenhague observó tempranamente y que explica el interés y la necesidad de los gobiernos en avanzar en una respuesta como la del objeto de estudio que se ha llevado a cabo hasta aquí. Frente a una premisa que considera que la seguridad de cada Estado depende más de las políticas de otros Estados cercanos geográficamente y solidarios entre sí, la posibilidad de influir en tales políticas -condicionando o previendo el grado de autonomía en las respuestas de cada uno- tenderá a asumir formas asociativas y cooperativas en materia de seguridad; esto con el objeto de incrementar los niveles de dependencia de la seguridad individual de cada Estado, dentro de un complejo entramado de relaciones en las que se encuentran insertos, en línea con los supuestos previstos y los objetivos pautados en un instrumento de la naturaleza del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular.
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